La USAID se basó desde su creación en una teoría del desarrollo errónea. Ya es hora de abordar ese error fundacional.
A las siete semanas de su toma de posesión, el Presidente estadounidense John F. Kennedy estableció la Alliance for Progress (Alianza para el Progreso), un modesto programa de 20 millones de dólares para estimular el desarrollo económico de América Latina. La Alianza reflejaba la preocupación de Kennedy por el hecho de que los soviéticos estuvieran atrayendo a países de todo el hemisferio occidental para que se alinearan con Moscú. Inspirado por la Operation Bootstrap de Puerto Rico, Kennedy reconoció la búsqueda potencial y localizada del crecimiento económico como un modelo que Estados Unidos debía fomentar.
Así, a bombo y platillo, creó en 1961 la Agency for International Development (USAID). Reflejando el catecismo de los progresistas de los años cincuenta, la Agencia se diseñó para estimular el crecimiento económico en los países en desarrollo. En aquella época, sin embargo, la orientación de los expertos era limitada. Pocos economistas prestaban mucho interés a lo que se reconocería como teoría del desarrollo. Los trabajos de Joseph Schumpeter sobre el espíritu empresarial y la autorrenovación de las economías y los de Friedrich Hayek, que proponían que las economías se autoorganizan en gran medida, estaban tomando forma, pero sostenían que la planificación centralizada suprimía inevitablemente el crecimiento, una conclusión contraria a la misión de la USAID.
Walter Rostow, un economista académico que gozaba del patrocinio entusiasta de Kennedy, se había anticipado inteligentemente al momento. En 1958, Rostow se retiró a la Universidad de Cambridge para escribir el libro que le convertiría en el arquitecto de la estrategia de ayuda exterior de Washington. Publicado en 1960, » The Stages of Economic Growth: A Non-Communist Manifesto», proponía que las economías de éxito pasan por un proceso lineal de cinco etapas. Al igual que muchos primeros libros en campos en desarrollo, la teoría de Rostow era totalmente conjetural, describiendo un proceso que él creía que no sólo era histórico, sino que también era repetible en todas las economías en desarrollo.
El afán de Kennedy por poner en marcha la USAID provenía de su preocupación por perder la Guerra Fría, y Rostow creía que su modelo económico frustraría la expansión soviética en Latinoamérica y Sudamérica. Así, «Las etapas del crecimiento económico» se convirtió en la biblia de la USAID, y sus cinco pasos en el libro de cocina de la Agencia.
Rostow sostenía que toda economía moderna pasaba de la agricultura tradicional y el trueque a las condiciones previas para, por usar su famosa frase, la etapa de «despegue». Se trata del momento bisagra en el que un país en desarrollo domina sus recursos hasta el punto de poder convertirse en una economía industrial moderna. Una vez que el industrialismo se convierte en predominante, las economías buscan la «madurez», fase que se refiere a la diversificación. Por último, Rostow describió su quinta etapa como «alto consumo de masas».
La teoría de Rostow se tradujo inmediatamente en la doctrina de trabajo de la USAID. Fue un error fundacional, y las repercusiones han reverberado a lo largo del último medio siglo de política exterior estadounidense.
Centrada en una narrativa económica que giraba en torno a los logros industriales, la influencia de Rostow hizo que Estados Unidos malinterpretara el futuro, en el que los avances tecnológicos remodelarían la economía mundial. En su lugar, Rostow consideraba que la Guerra Fría se ganaba o se perdía en función de si los ciudadanos-consumidores de un determinado Estado estaban satisfechos con los bienes fabricados en su país. No reconoció la importancia crítica del comercio y la desregulación para permitir el crecimiento.
En gran medida, el fracaso de USAID como agencia durante décadas tiene su origen en la visión errónea de Rostow. Si observamos el historial de USAID, no hay pruebas de que la Agencia haya creado nunca una nueva economía autosostenible, revitalizado una economía estancada o rehabilitado una economía tras un conflicto internacional o una catástrofe natural. De hecho, USAID ha compilado un historial que hace más por cuestionar la teoría de la ayuda internacional que por apoyarla. Como dijo William Easterly, profesor de economía de la Universidad de Nueva York: «No nos engañemos pensando que gastar más dinero en ayuda exterior consigue algo por sí mismo».
Hoy, sin embargo, la preocupación por el uso eficaz de la ayuda donada a los países en desarrollo puede haber dejado de ser relevante. La USAID parece ser ahora más una herramienta de relaciones públicas para la Casa Blanca, que aboga por una serie de cuestiones que poco tienen que ver con la expansión económica en el mundo en desarrollo. Prioridades culturales como el cambio climático, el aborto, la vacunación universal y la inclusión de la diversidad y la equidad triunfan sobre el crecimiento económico. Estos temas «du jour» entre la élite política mundial están redefiniendo las Naciones Unidas.
Ahora, en medio de dos guerras imprevistas, la falta de liderazgo de Estados Unidos en materia de ayuda estratégica durante las últimas seis décadas se ha convertido de repente en un aspecto crítico de cara a la próxima década. Limitarse a dar más dinero a los contratistas de USAID, cuyo objetivo es prolongar sus propias funciones en la distribución de ayuda a los países necesitados, no es la respuesta.
Existe la necesidad de ayuda financiera en una lista cada vez más larga de países sometidos a grandes tensiones, pero las promesas multinacionales de apoyo público se han quedado cortas en casi todos los casos, lo que ha reforzado aún más el escepticismo sobre toda la empresa de la ayuda. Por ejemplo, a finales de 2023, las promesas de ayuda de los donantes a Afganistán, por un total de 3.200 millones de dólares, se habían quedado cortas en un 85%. Del mismo modo, de los 875 millones de dólares necesarios para financiar alojamiento, alimentos y medicinas para los refugiados rohingya, sólo se ha distribuido el 25%. Del mismo modo, sólo se ha recaudado el 30% de la ayuda prometida para Yemen. Y a pesar de los titulares sobre el apoyo continuo de Estados Unidos a la reconstrucción de Ucrania, se ha recibido muy poco dinero para la reconstrucción.
Hemos llegado a un punto de inflexión en el enfoque de Washington para ayudar a los países que necesitan urgentemente nuevas economías de mercado. Los años de donaciones de poder blando de la USAID deben llegar a su fin. Estados Unidos no debe ser percibido como la amable hucha que sostiene a los aspirantes a aliados en un viaje indefinido, inundado de «ideas buenas, pero no probadas», que podría conducir a algo parecido al momento de «despegue» de Rostow. En su lugar, la fórmula que debe caracterizar la política estadounidense se resume en la idea de la «economía expedicionaria», una tesis desarrollada sobre cómo Estados Unidos podría salir con éxito del teatro de operaciones iraquí.
En esta tesis es fundamental la confianza en el espíritu empresarial autóctono: la creencia de que la población local es capaz de crear nuevas empresas. Si estas empresas satisfacen las necesidades reales del mercado en el país en recuperación, pueden desencadenar colectivamente un movimiento económico considerable, es decir, una nueva economía. Esta visión está anclada en la creencia, desarrollada en la teoría económica austriaca, de que todas las economías son esencialmente autoorganizativas. Esta perspectiva fue impuesta por el economista Joseph Schumpeter, quien creía que los emprendedores existen en cada momento económico, e inevitablemente surgirán y se pondrán a trabajar identificando las demandas del mercado de bienes y servicios apropiados a las condiciones del mercado en ese momento concreto.
Para que la política de desarrollo estadounidense se reforme y se convierta en un acicate eficaz para las economías en crecimiento, Estados Unidos debe renunciar a la idea de que la planificación centralizada de los gobiernos acelerará la aparición de nuevas economías. En su lugar, debe permitir que surjan economías de base. Un posible catalizador del éxito es ampliar el número de partes interesadas para incluir a actores corporativos estadounidenses que se asocien con actores locales para crear empresas emergentes basadas en la comunidad y necesitadas por la comunidad.
Imaginemos una empresa energética estadounidense asociada con una organización local sin ánimo de lucro para suministrar energía limpia en Micronesia que no sólo preserve los recursos locales, sino que apoye una economía sostenible. O potenciar más pequeñas empresas y empresas propiedad de mujeres en el África subsahariana mediante clases virtuales de la African Growth and Opportunity Act.
Los obstáculos burocráticos arraigados, las ideas canónicas anticuadas y las redes mundiales de ONG arraigadas ya no deben obstaculizar la capacidad del sector privado para intervenir, transformar y abordar las necesidades insatisfechas. La inversión inteligente, las asociaciones locales y la flexibilidad son el futuro de la ayuda estadounidense y el único camino a seguir.
Fte. The Diplomat (Carl Schramm y Amy K. Mitchell)
Carl Schramm es catedrático de la Syracuse University, miembro del Johns Hopkins Institute for Applied Economics, Global Health, and the Study of Business Enterprise y miembro del consejo de Frontier Allies.
Amy K. Mitchell, ex alta funcionaria de los Departaments of State and Defense, es socia fundadora de Kilo Alpha Strategies y forma parte del consejo asesor de Frontier Allies.
