La pregunta difícil para Biden será si Estados Unidos y China podrán cooperar en la producción de bienes públicos mundiales y al mismo tiempo competir en las áreas tradicionales de rivalidad de las grandes potencias.
Enfrentado a un gobierno dividido y un público polarizado, Joe Biden tendrá un margen de maniobra limitado en política nacional, pero más espacio para la innovación en la política exterior. Aun así, una buena parte de su agenda será heredada de la administración Trump.
Las políticas de gran potencia están aquí para quedarse, y el poder de China está aumentando. Afortunadamente, Asia tiene su propio equilibrio de poder interno, y aunque muchos países quieren acceder a la creciente economía de China, también acogen con agrado una presencia de seguridad estadounidense para mantener su independencia. Mantener nuestras alianzas con Japón, Corea, Australia, y mejorar las relaciones con India será la estrella polar de la política exterior. También lo es restaurar las relaciones con Europa, y la confianza en la OTAN.
Las cuestiones más difíciles se plantean en relación con la estructura institucional del orden mundial, en la que Trump fue el primer presidente desde 1945 que puso en tela de juicio el orden internacional liberal estadounidense. ¿Debería Biden intentar revivirlo, o es una antigua reliquia?
El orden americano después de 1945 no era ni global ni siempre muy liberal. Dejó fuera a más de la mitad del mundo (el bloque soviético y China) e incluyó muchos estados autoritarios. La hegemonía americana siempre fue exagerada.
Sin embargo, el país más poderoso debe liderar la creación de bienes públicos globales, o no serán provistos y los americanos (entre otros) sufrirán.
La pandemia actual es un ejemplo potente, al igual que los problemas del cambio climático, la no proliferación y un sistema monetario internacional estable, por nombrar sólo algunos. Y si uno se imagina el programa de política exterior del próximo decenio, es probable que estas cuestiones aumenten de importancia.
Biden debería apuntar a instituciones internacionales basadas en reglas porque es en nuestro interés nacional. ¿Pero cómo encaja esto con la competencia entre grandes potencias? La respuesta puede estar en las afiliaciones variables.
Después de la Guerra Fría, ni Rusia ni China pudieron equilibrar el poder de Estados Unidos, que anuló la soberanía en busca de los valores liberales. Estados Unidos bombardeó Serbia e invadió Irak sin la aprobación del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, y bombardeó Libia para proteger a los ciudadanos de Bengasi. Rusia y China se sintieron engañadas por la arrogancia de la unipolaridad americana. Desde entonces, el crecimiento del poder chino y ruso ha establecido límites más estrictos al intervencionismo liberal.
Rusia y China destacan la norma de soberanía que fue consagrada en la Carta de las Naciones Unidas en 1945. Estados pueden ir a la guerra sólo en defensa propia o con la aprobación del Consejo de Seguridad. Tomar el territorio de un vecino por la fuerza ha sido raro desde 1945, y ha llevado a costosas sanciones cuando ha sucedido (como con la anexión de Crimea por parte de Rusia en 2014).
La cooperación limitada es posible en el marco de Naciones Unidas, por ejemplo, en el despliegue de fuerzas de mantenimiento de la paz en países con problemas, y la cooperación política ha limitado la proliferación de armas de destrucción masiva. Esta importante dimensión de un orden basado en normas sigue vigente.
En cuanto a las relaciones económicas, muchas reglas requerirán una revisión. El capitalismo de estado híbrido de China sustentó un modelo mercantilista injusto que distorsionó el funcionamiento de la Organización Mundial del Comercio. El resultado será un desacoplamiento parcial de las cadenas de suministro mundiales cuando la seguridad esté en juego.
Aunque China se queja cuando Estados Unidos impide que empresas como Huawei construyan redes de telecomunicaciones 5G en Occidente, esta posición es coherente con la soberanía y la seguridad que la propia China practica con respecto a Internet. La negociación de nuevas normas comerciales puede ayudar a evitar que la disociación se convierta en un proteccionismo desenfrenado. Al mismo tiempo, podemos seguir cooperando en el crucial ámbito financiero.
Sin embargo, la interdependencia ecológica plantea un obstáculo insuperable para la soberanía, porque las amenazas son transnacionales y obedecen a las leyes de la biología y la física más que a la lógica de la geopolítica contemporánea. Esas cuestiones amenazan a todos, y ningún país puede hacerles frente por sí solo. En ellas, también debemos pensar en términos de ejercer el poder con otros en lugar de sobre otros, algo que a muchos estadounidenses les irrita. La ideología no es relevante. El Acuerdo de París y la Organización Mundial de la Salud nos ayudan tanto a nosotros como a otros. La difícil pregunta para Biden será si Estados Unidos y China pueden cooperar en la producción de bienes públicos globales mientras compiten en las áreas tradicionales de rivalidad de las grandes potencias. ¿Podemos aprender a manejar la cooperación y la rivalidad al mismo tiempo?
El ciberespacio es otro tema nuevo, en parte transnacional, pero también sujeto a controles gubernamentales soberanos. Internet ya está parcialmente fragmentada. Las normas relativas a la libertad de expresión y la privacidad en Internet pueden desarrollarse entre un círculo interno de democracias, pero no serán observadas por los estados autoritarios.
La Comisión Mundial sobre la Estabilidad del Ciberespacio, de la que fui miembro, esbozó un conjunto de normas que prohíben la alteración de la estructura básica de Internet y que también son de interés para los estados autoritarios si quieren tener conectividad. Pero cuando recurren a estados proxy para interferir en las elecciones (lo que viola la soberanía), las normas deberán reforzarse con reglas como las que negociaron Estados Unidos y la Unión Soviética durante la Guerra Fría (a pesar de la hostilidad ideológica) para limitar la escalada de incidentes en el mar.
EE.UU. y los estados afines tendrán que anunciar las normas que pretenden defender, y será necesaria la disuasión. Y los países liberales tendrán que participar plenamente en organismos como la Unión Internacional de Telecomunicaciones y no dejar el establecimiento de normas a China.
Una encuesta reciente del Chicago Council on Global Affairs mostró que el público estadounidense quiere evitar las intervenciones militares y lo que Trump denominó «guerras interminables», pero no retirarse de nuestras alianzas o de la cooperación multilateral. Y el público todavía se preocupa por los valores. EE.UU. seguiría criticando los antecedentes de los países autoritarios en materia de derechos humanos. La pregunta a la que Biden se enfrenta no es si restaurar el orden internacional liberal. Es si Estados Unidos puede trabajar con un núcleo interno de aliados para promover la democracia y los derechos humanos y, al mismo tiempo, cooperar con un conjunto más amplio de estados para gestionar las instituciones internacionales basadas en normas que se necesitan para hacer frente a amenazas transnacionales como el cambio climático, las pandemias, los ciberataques, el terrorismo y la inestabilidad económica. ¿Puede Estados Unidos aprender a manejar una «rivalidad cooperativa»?
Fte. The National Interest (Joseph S. Nye, Jr.)
Joseph S. Nye, Jr. es profesor en Harvard y autor de Do Morals Matter? Presidentes y Presidents and Foreing Policy from FDR to Trump
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