Las guerras por delegación resultaron ser una herramienta muy popular para los responsables políticos estadounidenses y soviéticos a lo largo de la Guerra Fría, en su competición por la influencia mundial y evitar al mismo tiempo un enfrentamiento directo entre dos potencias con armas nucleares, en detrimento de los millones de personas que murieron o resultaron perjudicadas por estas guerras.
Sin embargo, el atractivo estratégico de armar a los apoderados no se desvaneció con el recuerdo de la Guerra Fría, y los problemas que plantean siguen siendo graves. Desde los debates en el seno de la administración Clinton sobre la conveniencia de armar o no al Ejército de Liberación de Kosovo, pasando por las sucesivas administraciones que trabajaron conjuntamente con apoderados disfrazados de socios en Afganistán e Irak, hasta la vacilación del presidente Obama a la hora de apoyar a los rebeldes sirios contra el régimen de Bashar al-Assad y su posterior abrazo a las milicias kurdas que luchan contra el Estado Islámico, armar a los apoderados sigue siendo una herramienta política muy popular en respuesta a los conflictos armados.
A medida que se desarrollan los acontecimientos en Ucrania, varias voces destacadas han propuesto la idea de armar a una insurgencia en el país. Sin embargo, pocas de estas propuestas examinan la cuestión de lo que esto significaría. La asimetría de poder entre Rusia y Ucrania, el hecho de que estos ya practiquen la guerra irregular, los informes que indican que la CIA ha estado supervisando un programa de entrenamiento para las fuerzas de élite de operaciones especiales ucranianas, y una historia de éxito de la resistencia antisoviética conforman las perspectivas de una posible insurgencia.
La conversación sobre armar a la insurgencia ucraniana ha tendido a confundir los conceptos, incluyendo las distinciones entre guerras intraestatales e interestatales, y entre la provisión de asistencia de seguridad a los gobiernos y el patrocinio de los rebeldes.
Estas distinciones pueden parecer pedantes y académicas, pero tienen un gran significado para los responsables políticos: Apoyar y armar a un gobierno soberano es conceptualmente y en la práctica diferente de armar a una insurgencia, tanto en términos de normas internacionales, como de la forma en que ese apoyo se lleva a cabo en la práctica.
Caracterizar la ayuda militar de Estados Unidos, Gran Bretaña o los países de la OTAN y de la Unión Europea a Ucrania como «canalización de armas para matar a los rusos» ofusca la forma en que esta ayuda está autorizada y respaldada por la legislación nacional y proporciona pobres puntos de referencia comparativos con casos anteriores de patrocinio encubierto y negable de actores armados no estatales como apoderados.
El debate sobre armar a una hipotética insurgencia en Ucrania se beneficiaría de definiciones claras. La literatura académica, y por ende el derecho internacional, establece una distinción conceptual entre guerras interestatales e intraestatales.
Pero la literatura también demuestra que estos conceptos a veces se superponen y que las guerras intraestatales no ocurren en el vacío; es útil pensar en la «guerra civil como política internacional por otros medios». La guerra de Rusia en Ucrania es tanto una guerra interestatal entre dos gobiernos, Rusia y Ucrania, como una guerra intraestatal entre el gobierno ucraniano y los separatistas apoyados por Rusia en las regiones escindidas de Luhansk y Donetsk.
Y como la guerra se sitúa en la intersección de estos dos tipos de conflicto, ha cumplido los requisitos y umbrales de definición de una guerra civil internacionalizada, es decir, un conflicto en el que al menos una de las partes recibe apoyo de tropas de un Estado externo. Esto significa que las conclusiones sobre las guerras interestatales o intraestatales, cómo afecta la intervención a la dinámica o la duración de una guerra, por ejemplo, o la sostenibilidad de la paz después, no son necesariamente aplicables.
Ninguno de nosotros sabe cómo terminará la guerra de Rusia en Ucrania, ni siquiera hacia dónde es más probable que vaya después. Sin embargo, si se observan las predicciones de los expertos en Rusia y en operaciones militares, hay dos grandes escenarios que cambiarían conceptualmente el debate sobre la provisión de apoyo material a las fuerzas ucranianas. Las investigaciones académicas sugieren que existen importantes diferencias, relevantes para la política, entre que Ucrania esté ocupada y los insurgentes libren una guerra civil contra un gobierno impuesto por Rusia o que el conflicto continúe en espacios disputados con el telón de fondo de un tenso alto el fuego o un estancamiento.
Escenario I: Guerra civil
En el primer tipo de escenario, Rusia ha sido capaz de superar sus reveses militares iniciales lo suficiente como para enviar al gobierno ucraniano democráticamente elegido al exilio e intentar ocupar el país y/o instalar un régimen títere, una contingencia para la que, según se informa, los occidentales ya haciendo planes. Avril Haines, la directora de la inteligencia nacional, ha dicho que, si el gobierno de Zelenskyy cae y una resistencia ucraniana sigue luchando contra el nuevo gobierno respaldado por Rusia, «es probable que haya una insurgencia persistente y significativa». Así, el conflicto se convertiría en una guerra civil. Este es el conjunto de escenarios potenciales en los que tendría sentido hablar de armar a una insurgencia, y en los que las ideas de la literatura sobre la guerra civil serían relevantes.
Armar a una insurgencia se asocia con resultados negativos: guerras más largas, más mortíferas y más brutales para los civiles. A menudo se discute como una transacción de coste-beneficio, el apoyo a los apadrinados no es barato ni está exento de riesgos. Los costes de apoyo a los muyahidines en Afganistán fueron astronómicos, y el programa de Obama de entrenamiento y equipamiento para apoyar a las fuerzas de la oposición árabe en Siria tuvo un precio de 500 millones de dólares (y tampoco hay mucho que enseñar). De hecho, aunque la financiación de los rebeldes ha demostrado ser una forma de apoyo más fungible en comparación con otras., por ejemplo, el santuario es muy común pero aumenta la probabilidad de que se produzca un conflicto internacional, los costes se presentan de diferentes formas, lo que hace que las guerras por delegación sean más complejas e impredecibles en cuanto a sus efectos.
En concreto, mientras que los patrocinadores sustituyen los costes de participar en la guerra directamente, ahorrando mano de obra y algo de dinero, corren el riesgo de sufrir represalias. Esta represalia puede producirse mediante el apoyo en especie a una parte rival, produciendo una intervención mutua o competitiva en la que ambos bandos que luchan en una guerra civil reciben apoyo externo y prolongan el conflicto; también puede producirse como un castigo directo dirigido al patrocinador, dado que el apoyo externo corre el riesgo de iniciar conflictos interestatales. Por esta razón, el apoyo a los insurgentes en este escenario es una opción política extraordinariamente difícil. El apoyo efectivo a una insurgencia podría provocar los ataques del Kremlin a los países vecinos que les proporcionan apoyo y/o refugio.
La elección de prestar apoyo dependería en gran medida de la cuestión de quiénes son los insurgentes y de lo que podrían conseguir. Los objetivos de los apoyos externos son importantes, pero también cambian. Es probable que las guerras civiles duren más tiempo cuando los objetivos de los patrocinadores están desalineados con los objetivos de los apadrinados, pero no necesariamente cuando los objetivos de los patrocinadores y los apoderados están más alineados.
Existen importantes diferencias de contexto entre una posible insurgencia ucraniana en el futuro y otros conflictos recientes en los que Estados Unidos ha apoyado a actores indirectos, como la guerra civil siria. De hecho, la guerra de partisanos y los esfuerzos por armar y entrenar a las fuerzas de resistencia locales durante la Segunda Guerra Mundial podrían ser una analogía más útil que el apoyo a la oposición siria.
Una insurgencia ucraniana contra un gobierno respaldado por Rusia tendría, con toda probabilidad, estrechos vínculos con el gobierno elegido democráticamente, lo que es importante, dados los nuevos conocimientos sobre la relevancia de los antecedentes políticos de los líderes rebeldes para su eficacia a la hora de obtener apoyo. En este caso, la insurgencia gozaría también de gran legitimidad y sería capaz de unificar a la oposición sobre el terreno. El hecho de que la insurgencia se enmarque como una guerra popular contra las fuerzas ineficaces e insuficientes de los invasores rusos podría actuar como un amortiguador contra la fragmentación, e invitar a reconsiderar las evaluaciones de la relación entre el apoyo externo y las trayectorias de democratización posconflicto y los procesos de desarme, desmovilización y reintegración (DDR).
Escenario II: Guerra interestatal e intraestatal
El segundo conjunto de escenarios, que algunos observadores consideran más probable debido a la decepcionante actuación militar de Rusia hasta el momento, implicaría algún tipo de alto el fuego a largo plazo o un acuerdo entre Ucrania y Rusia, por el que ésta mantenga sus adquisiciones territoriales y el gobierno de Zelenskyy siga gobernando el resto del país.
En este caso, el resultado probable sería una guerra interestatal (ya sea congelada o activa) en paralelo con posibles insurgencias en los territorios controlados por Rusia, que se acercaría más a las guerras civiles internacionalizadas. Lo más probable es que los actores externos sigan prestando apoyo al gobierno ucraniano, pero se enfrentarían a una decisión más difícil en lo que respecta a armar a los insurgentes ucranianos en los territorios disputados. Sin embargo, es probable que Rusia siga apoyando a las fuerzas en territorio ucraniano y desplegando mercenarios como el Grupo Wagner.
Armar a una insurgencia en este caso sería paralelo a los esfuerzos de las fuerzas armadas ucranianas. Los combates por delegación podrían seguir a focos de resistencia que se sitúen en las milicias que lucharon del lado del gobierno a principios de 2014-2016, y que posteriormente se disolvieron o se integraron en las Fuerzas Armadas ucranianas: el Batallón Azov, el Right Sector o el Batallón Donbass, de financiación privada.
Los orígenes de estos batallones y sus preferencias políticas podrían plantear problemas similares a la hora de investigar, como fue el caso de la selección de rebeldes sirios para los programas de entrenamiento y equipamiento de Estados Unidos; estos desafíos podrían agravarse aún más por el hecho de que a veces la asistencia militar empuja a los rebeldes a luchar en lugares incoherentes, además de entre ellos, y podría verse exacerbada por una posible afluencia de combatientes extranjeros.
Además, investigaciones recientes han mostrado cómo estos batallones siguieron estrategias de autodefensa, lo que habla de problemas clásicos en la delegación de conflictos: la responsabilidad por delegación y la falta de fiabilidad. En este escenario, y hasta cierto punto también en el anterior, la fragmentación podría socavar el esfuerzo insurgente, sobre todo teniendo en cuenta que los recursos externos pueden promover la cohesión o la escisión de los rebeldes en función de cómo se distribuyan los fondos entre las élites rebeldes, al tiempo que contribuyen a la perspectiva de que se repita la guerra.
Es difícil encontrar una analogía histórica cercana para este escenario. El declive de las guerras interestatales significa que hay menos casos recientes en los que basarse, especialmente aquellos en los que uno de los bandos está armado con armas nucleares o respaldado por un Estado con armas nucleares, o en los que al menos uno de los bandos está armando a los insurgentes dentro de las fronteras de su oponente. (La guerra entre Irán e Irak, la guerra entre Sudán y Sudán del Sur y la guerra entre Etiopía y Eritrea me vienen a la mente, pero carecen del riesgo de escalada nuclear).
Pero no hay tanto para entender cómo sería armar a los insurgentes, o los efectos potenciales en la dinámica de la escalada. Una vía sería recurrir a la investigación sobre las milicias progubernamentales y la variación de los tipos de relaciones de patrocinio, ya que se sitúan en un espectro aún más amplio de la delegación de conflictos internos. Una vez más, los antecedentes se oponen a la política: Los apadrinados se convierten en saboteadores de la paz, entran en los repertorios de la violencia estatal ilícita y afectan negativamente a las situaciones de posconflicto.
Conclusión
La idea de armar a la insurgencia ucraniana plantea más preguntas que respuestas. Lo que armar a una insurgencia podría significar para la duración del conflicto, para el bienestar de los civiles y para el éxito de una insurgencia en el campo de batalla depende en gran medida del contexto. Durante una crisis internacional, no basta con «hacer algo» recurriendo a las mismas soluciones políticas simples: los defensores también deben comprender exactamente qué es lo que proponen y cuáles podrían ser las implicaciones.
Nota del editor: A medida que Estados Unidos y sus aliados europeos canalizan la ayuda militar a Ucrania, el conflicto ha adquirido al menos algunas dimensiones de una guerra por delegación, un tema que Lawfare ha abordado en repetidas ocasiones.
Fte. Lawfare (Vladimir Rauta y Alexandra Stark)
Vladimir Rauta, de la Universidad de Reading, y Alexandra Stark, de New America, diseccionan esta perspectiva, examinando qué aspectos del análisis existente sobre la guerra por delegación se aplican a Ucrania y, quizás más importante, cuáles no.
