¿Puede Estados Unidos confiar en los talibanes para evitar otro 11-S?

Durante casi 20 años, la intervención de Estados Unidos en Afganistán se ha sustentado en un único y vital interés nacional: el peligro claro y real de que se produzca otro ataque similar al del 11 de septiembre desde esta región del mundo, sin que se hagan esfuerzos constantes por frustrarlo. Con este fin, la estrategia ha sido triple: desplegar fuerzas estadounidenses y aliadas en Afganistán para llevar a cabo misiones antiterroristas allí y en sus zonas; entrenar y permitir que las fuerzas afganas amigas asuman el grueso de la responsabilidad de la seguridad dentro de su país; y respaldar a un gobierno amigo en Kabul que ha permitido que fuerzas internacionales operen desde su territorio contra el extremismo islamista.

Esta estrategia ha sido costosa e insatisfactoria, pero también razonablemente exitosa. Permitió a Estados Unidos eliminar los campamentos de Al Qaeda que florecieron en Afganistán bajo el régimen talibán antes de su derrocamiento del poder a finales de 2001, e igualmente importante, ha impedido que se restablezca esa infraestructura extremista. Cuando los terroristas intentaron reconstruir sus redes en las zonas tribales cercanas del noroeste del Pakistán a mediados de la década de 2000, también pudo destruirlas allí desde sus bases afganas. Y fue fuera de Afganistán donde la operación contra Osama bin Laden en su escondite de Abbottabad fue lanzada en mayo de 2011. Más recientemente, la huella de Estados Unidos en Afganistán volvió a demostrar su valor cuando un afiliado del Estado Islámico (ISIS) surgió en la frontera entre Afganistán y Pakistán e intentó izar la bandera negra del califato allí. También ha sido aplastada.

En lugar de constituir un refugio seguro para que los extremistas planeen ataques devastadores contra Estados Unidos y sus aliados, en otras palabras, Afganistán se convirtió en las dos últimas décadas en un puesto de avanzada desde el que proyectar el poder contra los terroristas.

El acuerdo entre EE.UU. y los talibanes, firmado el 29 de febrero, propone ahora deshacer este enfoque. Es, en esencia, una apuesta para poder seguir consiguiendo los mismos fines estratégicos en Afganistán, pero por medios radicalmente diferentes. En lugar de mantener una presencia estadounidense en coalición con afganos de ideas afines, el acuerdo pretende convertir al propio Talibán en el principal garante de los intereses antiterroristas de Estados Unidos. Al hacerlo, el acuerdo ofrece la tentadora perspectiva de transformar Afganistán de un problema que requerirá la gestión militar perpetua de Estados Unidos en uno que pueda desempeñarse políticamente, de una vez por todas. Pero los riesgos que presenta esta apuesta son enormes, y las señales de las primeras secuelas del acuerdo – ataques talibanes continuados y un Gobierno afgano en desorden – no son alentadoras. Lo más preocupante es que hay una asimetría fundamental en el centro del acuerdo, de modo que cuanto más cumpla Washington sus obligaciones en virtud del acuerdo, menos obligados estarán los talibanes a mantener las suyas.

El sentido del trato

El análisis del Acuerdo se ha enfocado hasta ahora en los obstáculos inmediatos para su implementación. Los aspectos clave del acuerdo ya se han retrasado, lo que ha llevado al Secretario de Estado Mike Pompeo a embarcarse en una misión diplomática de rescate la semana pasada para devolver el impulso al proceso de paz, volando primero a Kabul y luego a Doha, Qatar, donde se encuentra la sede de los líderes talibanes.

Entre los desafíos que han surgido, el Acuerdo decretó el 10 de marzo como la fecha en la que se suponía que se iniciaría un «diálogo intraafgano», con el fin de reunir por primera vez a los talibanes, al Gobierno afgano reconocido internacionalmente y a otros representantes de la sociedad afgana en negociaciones directas para poner fin al conflicto. Desde entonces, ese plazo ha ido y venido, con los talibanes y los dirigentes afganos en Kabul enfrascados en una disputa sobre las condiciones de una liberación de prisioneros, que el Acuerdo estableció que debería preceder a la reunión intraafgana, pero que nunca fue acordado por el propio Gobierno afgano, habiendo sido excluido de las conversaciones entre Estados Unidos y los talibanes por insistencia de los insurgentes. Mientras tanto, los niveles de violencia aumentan en todo Afganistán, tras la expiración de un alto el fuego parcial, que proporcionó un breve pero esperanzador respiro de la lucha en la semana anterior a que se revelara el Acuerdo.

Aún más irritante para Washington -el principal objetivo del viaje de Pompeo- es la amarga lucha por el poder que se desarrolla dentro del Estado afgano, que amenaza con su colapso desde dentro. El actual presidente Ashraf Ghani y su principal oponente en las elecciones presidenciales del pasado septiembre, Abdullah Abdullah, se han declarado ganadores de esa contienda y, tras celebrar ceremonias de inauguración en paralelo a principios de este mes, están pasando a formar administraciones también paralelas. A pesar de los esfuerzos personales de Pompeo por negociar un compromiso entre los dos rivales, el principal diplomático estadounidense dejó la región con las manos vacías, y ahora está amenazando con medidas coercitivas para forzar una resolución, incluida la retención de 1.000 millones de dólares en ayuda a Afganistán. Aunque en última instancia es probable que la disputa resulte superable, es un anticipo de lo difícil que será lograr cualquier tipo de reconciliación entre los talibanes y sus oponentes, cuando estos últimos apenas pueden reconciliarse entre sí.

Sin embargo, para Estados Unidos, las consecuencias estratégicas del acuerdo con los talibanes van mucho más allá de las intrigas internas afganas que se deben superar.

A pesar de todas sus complejidades, el acuerdo entre Estados Unidos y los talibanes es en esencia una simple compensación. Por un lado, Washington ha prometido que la totalidad de las fuerzas extranjeras, incluyendo las propias, se retirarán de Afganistán en de 14 meses. Como anticipo inicial de ese compromiso, aproximadamente un tercio de las tropas de la Coalición actualmente desplegadas en el país se retirarán en los próximos 135 días, una salida que ya ha comenzado. Por otra parte, los talibanes han jurado impedir que «cualquier grupo o individuo» use el territorio afgano para amenazar la seguridad de Estados Unidos y sus aliados, a cambio de que su Ejército y sus socios internacionales abandonen Afganistán, en otras palabras, los talibanes velarán por las condiciones que obligaron a esas fuerzas extranjeras a desplegarse allí inicialmente.

Esta estructura presenta una asimetría evidente. Determinar si miles de militares uniformados han salido del Afganistán es relativamente sencillo. En cambio, evaluar el cumplimiento de los compromisos contraídos por los talibanes en materia de lucha contra el terrorismo conlleva un matiz y una complejidad mucho mayores.

Para empezar, ¿existe una definición común de lo que significa exactamente que «grupos e individuos» constituyen una amenaza para la seguridad de Estados Unidos y sus aliados? El texto hace una referencia fugaz a Al Qaeda, pero, por lo demás, no nombra explícitamente las entidades que los talibanes están ahora obligados a mantener fuera del suelo afgano. Tampoco establece un proceso por el cual las dos partes deban llegar a un consenso sobre la identidad de esos malos actores.

¿Se extiende la restricción, por ejemplo, a otras organizaciones terroristas extranjeras designadas por Estados Unidos? ¿Y a los extremistas sancionados por NNUU? Dada la multiplicidad de facciones yihadistas que operan en el teatro de Afganistán-Pakistán, así como los vínculos de larga data de los talibanes con la mayoría de ellas, pasar por alto estos detalles ahora parecería una invitación a una crisis más adelante.

Para agravar este riesgo, hay amplias pruebas de que los talibanes interpretan las «amenazas» a Estados Unidos de maneras que difieren de las percepciones de seguridad de Washington. En una entrevista del otoño pasado, por ejemplo, el portavoz de los talibanes se negó a reconocer que Al Qaeda era, de hecho, el autor de los ataques del 11 de septiembre. Más recientemente, el líder adjunto de los talibanes, Sirajuddin Haqqani -cuya rama epónima de la insurgencia es especialmente notoria por su estrecha cooperación con los yihadistas transnacionales- argumentó en un artículo de opinión del New York Times que, los temores de que Afganistán se convirtiera una vez más en un refugio seguro para precisamente esos grupos estaban «inflados» y las «exageraciones políticamente motivadas por los belicistas».

Cuanto más avanzas, menos sabes

También hay razones elementales para dudar de la buena fe de los talibanes al firmar el acuerdo. Tan recientemente como en enero, los investigadores de la ONU evaluaron que las relaciones de Al Qaeda con los talibanes continuaban siendo «estrechas y mutuamente beneficiosas», y no ha habido informes que sugieran que esto haya cambiado. Incluso al anunciar el acuerdo con Estados Unidos, los talibanes se abstuvieron notablemente de renunciar a Al Qaeda, y mucho menos de comprometerse a cooperar con Washington contra la red de terrorismo internacional. Según se informa, los líderes insurgentes no tienen intención de cumplir sus promesas antiterroristas.

¿Cómo sabremos si los talibanes hacen trampas? Como es casi seguro que las interacciones de los insurgentes con Al Qaeda sean clandestinas, al menos al principio, la detección de violaciones del Acuerdo será una prueba para la recopilación de información de Estados Unidos. Sin embargo, son precisamente estas capacidades las que probablemente se degraden a medida que abandonemos Afganistán. A este respecto, cuanto más cumpla Washington su parte del Acuerdo con los talibanes, menos seguro será que los insurgentes cumplan la suya.

Luego está la cuestión de cómo se deben tratar las violaciones, cuando inevitablemente se produzcan. Aquí, también, el texto del Acuerdo guarda silencio. ¿Washington notificará a los líderes talibanes que uno de sus miembros ha sido detectado ayudando o trabajando con un individuo o grupo prohibido? Compartir esa información con cualquier grado de precisión podría comprometer las fuentes y los métodos que se emplearon para recopilarla. Denunciar a los insurgentes por violaciones del Acuerdo podría terminar instruyéndolos sobre cómo subvertirlo de manera más efectiva. Sin embargo, en ausencia de algún tipo de mecanismo de información, los talibanes pueden argumentar razonablemente, que no tienen forma de responder a la acusación, y mucho menos tratar de corregirla.

Además, cuando haya indicios de mala conducta por parte de los talibanes, es poco probable que sean evidentes. Por el contrario, la inteligencia en esos casos es invariablemente ambigua y susceptible de interpretaciones contradictorias. ¿Cómo reaccionará la administración del Presidente, Donald Trump, por ejemplo, si recibe informes de colusión continua de los talibanes con Al Qaeda en suelo afgano, pero sólo de una fiabilidad baja o moderada?

Hacer bien esas evaluaciones es también invariablemente un proceso que requiere mucho tiempo, lo que hace que el rápido calendario de retirada fijado por el Acuerdo sea difícil de cuadrar con el análisis metódico necesario para justificarlo. Para tener una idea de cómo pueden resultar estas determinaciones molestas y prolongadas, consideremos los años de desgarrador debate en el seno del Gobierno sobre el alcance y la naturaleza de las relaciones entre el servicio de inteligencia pakistaní y los talibanes. Parece una apuesta razonable que las conclusiones sobre la naturaleza de la relación de los talibanes con Al Qaeda después de su acuerdo también se resistirán a una resolución rápida o definitiva.

La torturada experiencia de Estados Unidos con Islamabad sugiere otra lección de cautela pertinente al acuerdo con los talibanes: la tendencia de los responsables estadounidenses, una vez que han invertido en una relación o política, a restar importancia o hacer caso omiso de la información que amenaza con derribarla. A este respecto, es demasiado fácil imaginar que los informes sobre violaciones del acuerdo de paz por parte de los talibanes se pasen por alto como obra de facciones rebeldes, una interpretación que presumiblemente fomentará el propio liderazgo de los talibanes.

Un desequilibrio de fuerzas

En el cálculo final, el incentivo más importante para obligar a los talibanes a cumplir el acuerdo es probablemente el coste que sus líderes consideren que Washington está dispuesto a aplicar, si el grupo es sorprendido haciendo un doble juego. La mayor influencia de EEUU a este respecto es la amenaza de que suspenderá o revertirá la reducción de tropas y volverá a la ofensiva en el campo de batalla.

Sin embargo, los talibanes pueden estimar que es improbable que la administración Trump dé un paso tan draconiano y políticamente polémico, especialmente en respuesta a violaciones menores o ambiguas del Acuerdo. Además, cuanto próximos estemos a a no tener fuerzas sobre el terreno, menos plausible será un retorno estadounidense en fuerza y, por lo tanto, menos motivos tendrá el talibán para jugar según las reglas.

Esto a su vez apunta a una asimetría final en el Acuerdo. Después de que Estados Unidos hayan cumplido su parte del acuerdo y hayan salido completamente de Afganistán, el coste de la marcha atrás, es decir, de reinvadir el país, será extraordinariamente alto. Por consiguiente, no es posible ninguna «reacción» que restablezca el statu quo militar anterior, en respuesta a la malversación de los talibanes una vez que nuestras fuerzas se hayan ido.

Además, en Yemen, Libia o Somalia, Estados Unidos pueden lanzar ataques con drones y operaciones especiales desde sus bases en los países vecinos o desde las aguas litorales, pero Afganistán, sin litoral, presenta un conjunto único de desafíos logísticos para los planificadores del Pentágono. En pocas palabras, es mucho más difícil mantener una estrategia antiterrorista efectiva «en el mar» en un país que no tiene costa. Por si fuera poco, la mayoría de los vecinos inmediatos de Afganistán son también anfitriones improbables para las fuerzas de EE.UU. Incluso si se encontrara uno dispuesto en la región, Estados Unidos sólo habrá logrado intercambiar su presencia militar a largo plazo de un país de Asia Central a otro, probablemente menos favorable.

Los talibanes, en cambio, disfrutarán de un margen de maniobra considerablemente mayor en su parte del trato. Para empezar, las principales prohibiciones del acuerdo en materia de lucha contra el terrorismo se aplican únicamente en territorio afgano; no contiene ninguna prohibición evidente de las interacciones de los talibanes con los extremistas del Pakistán, donde se ha producido la mayor parte de esa colaboración en los últimos años.

Más fundamentalmente, no hay nada en el Acuerdo que obligue a los talibanes a hacer una ruptura irrevocable con los terroristas transnacionales. Más bien, es fácil imaginar cómo los insurgentes podrían ajustar su relación con Al Qaeda y otros radicales, volviéndo a reajustarla en los meses venideros a medida que Estados Unidos se retire, para luego dar marcha atrás una vez que la salida estadounidense se haya completado. En este sentido, hay un peligro obvio de que el marco pueda proporcionar a los talibanes un alivio permanente de la presión militar estadounidense a cambio de lo que resulta ser sólo una restricción temporal en su comportamiento.

Si los talibanes vuelven a sus viejas costumbres, Washington podría descubrir que no tiene un socio antiterrorista afgano al que recurrir. Según los términos del acuerdo con los insurgentes, todas las tropas extranjeras, incluidos los instrutores y asesores del Ejército afgano, deben abandonar el país en 14 meses, independientemente de que las conversaciones intra-afganas hayan tenido éxito o se hayan estancado.

En consecuencia, parece que el Acuerdo da pocos incentivos a los talibanes el acuerdo de los talibanes para negociar seriamente con el gobierno internacionalmente reconocido de Kabul, ya que la posición de su oponente se irá debilitando progresivamente a medida que se acerque el plazo para la retirada internacional. Así pues, en lugar de preparar el terreno para un difícil compromiso intra-afgano, el Acuerdo parece anticipar implícitamente el final, que los propios insurgentes han articulado sistemáticamente desde 2001: la reconquista del país por parte de los talibanes.

Tiempo para la supervisión

La Administración Trump ha indicado que la verificación y la aplicación del acuerdo con los talibanes se rigen por un par de anexos que negoció en paralelo. Estos protocolos han sido clasificados, por lo que su contenido es, de alguna manera incongruente, conocido por los talibanes, pero no está disponible para que el público estadounidense lo revise. Sin embargo, los miembros del Congreso tienen la autoridad para acceder a esos documentos y ahora deberían llevar a cabo una supervisión rigurosa tanto de su contenido como del concepto estratégico más amplio en el que encajan. En particular, ¿qué mecanismos establecen y cómo funcionarán en la práctica? ¿Proporcionan suficientes salvaguardias para los requisitos de seguridad nacional indispensables de Estados Unidos en Afganistán y a nivel regional?

Además de examinar el funcionamiento interno del Acuerdo, el Congreso debería considerar la posibilidad de adoptar medidas legislativas en respuesta a él. Por ejemplo, podría ordenar una estimación de inteligencia nacional sobre si los talibanes han dejado de cooperar efectivamente con Al Qaeda, como lo exige su acuerdo con Washington, así como con cualquier otro grupo que la comunidad de inteligencia caracterice como una amenaza a la seguridad. El Congreso también podría ordenar la presentación de informes trimestrales por parte de la comunidad de inteligencia que evalúe el impacto de las reducciones de fuerza propuestas en su capacidad para determinar el cumplimiento del acuerdo por parte de los talibanes.

Para algunos, esos matices técnicos no tienen importancia. Después de casi dos décadas de conflicto en Afganistán, argumentan, un acuerdo con el Talibán vale la pena el riesgo, siempre y cuando proporcione un camino plausible para que las tropas regresen a casa. La política alternativa -una guerra sin fin, tanto para los estadounidenses como para los afganos- no es ni militar ni financieramente sostenible.

Éste es un instinto comprensible. Sin embargo, no debemos hacernos ilusiones de que Afganistán se estabilizará de alguna manera o desaparecerá del escenario mundial sin nuestra participación en él ni que podamos desvincularnos del caos que probablemente desencadenará la retirada, con consecuencias para la seguridad internacional tan catastróficas como previsibles. En términos más generales, la historia sugiere que la capitulación en nombre de la paz rara vez logra frenar las ambiciones de un adversario o moderar su comportamiento, al menos no por mucho tiempo.

Estados Unidos envió primero su Ejército a Afganistán para poner fin al santuario terrorista que se desarrolló allí bajo los talibanes y que culminó en un cataclismo. Antes de retirarse, Washington debe asegurarse de que se han tomado medidas sólidas y fiables para evitar que este peligro vuelva a surgir. En la actualidad, no está nada claro que el trato de la administración Trump con los talibanes cumpla con ese estándar.

Fte. Foreing Affairs (David Petraeus y Vance Serchuk)

David Petraeus fue Director de la CIA, Comandante de las Fuerzas de la Coalición en Irak y Afganistán, y Comandante del U.S. Central Command. Ahora es Presidente del KKR Global Institute.

Vance Serchukes Director Ejecutivo del KKR Global Institute y un Senior Fellow adjunto en el Center for a New American Security. Anteriormente fue asesor de política exterior del senador Joseph Lieberman (I-Conn.).