Durante la última década, las sanciones económicas se han convertido en la herramienta política preferida de Washington para hacer frente a una serie de problemas, desde los gobiernos de Irán y Venezuela hasta el tráfico internacional de drogas. Las sanciones se popularizaron porque se consideran una herramienta de bajo coste que podía perjudicar a los enemigos de Estados Unidos. El acuerdo nuclear iraní de 2015, que Irán aceptó tras años de sanciones devastadoras, pareció reivindicar la opinión de los responsables políticos de que las sanciones podían obligar a los adversarios a hacer concesiones estratégicas. Bajo la presidencia de Estados Unidos, Donald Trump, las sanciones renovadas contra Irán y las sanciones dirigidas a Venezuela fueron ampliamente consideradas eficaces para debilitar las economías de esos países.
En este contexto, cuando el presidente ruso Vladimir Putin lanzó una invasión de Ucrania en febrero de 2022, la respuesta occidental fue inmediata: Estados Unidos y sus aliados azotaron a Rusia con una serie de sanciones y otras restricciones económicas, pero un año después, la eficacia de estas medidas ofrece importantes lecciones sobre sus límites. Las sanciones y el control de las exportaciones han sido útiles para socavar los recursos financieros y la base industrial de Rusia, pero han hecho poco para cambiar el cálculo estratégico del Kremlin.
Mientras los responsables políticos occidentales se preparan para un conflicto prolongado con Rusia y una era de competencia geopolítica entre grandes potencias con China, deben reconocer que las sanciones pueden causar un daño real a sus objetivos, pero rara vez consiguen que éstos cambien de rumbo. Las sanciones no son una panacea y, como han demostrado las victorias de Ucrania sobre Rusia en el campo de batalla, la guerra económica no sustituye a la guerra real. Estados Unidos y sus aliados deben invertir en una serie de herramientas para defender sus intereses y valores en lugar de esperar demasiado de la guerra económica.
La historia
Los responsables políticos estadounidenses empezaron a planear importantes sanciones contra Rusia a finales de 2021, cuando el presidente Joe Biden empezó a preocuparse por la posibilidad de una invasión rusa a gran escala de Ucrania. Inicialmente, los se trató de usar la amenaza de sanciones, junto con el refuerzo de la asistencia de seguridad a Kiev y las aperturas diplomáticas a Moscú, para disuadir a Putin de la invasión. Los occidentales dejaron claro que el daño económico de una invasión sería significativo, y cualitativamente diferente de las medidas a las que Rusia se enfrentó en 2014, cuando invadió Ucrania por primera vez. Pero Putin no se dejó intimidar. Decidió invadir, probablemente pensando que el precio de las sanciones punitivas sería aceptable para la rápida captura del territorio ucraniano.
Una vez que Rusia invadió, Estados Unidos y sus aliados actuaron con rapidez para imponer costes económicos, para mostrar su determinación y, en previsión de un conflicto prolongado, para empezar a degradar las reservas financieras y el poderío militar de Rusia. Una semana después de que los tanques rusos entraran en Ucrania, Estados Unidos y sus socios del G-7 habían impuesto amplias sanciones al banco central ruso y a varios de los bancos comerciales, oligarcas y agentes políticos más importantes de Rusia, así como al complejo militar-industrial del país. Además, Occidente instituyó controles exhaustivos de las exportaciones para cortar el acceso de Rusia a los semiconductores y otros productos clave de alta tecnología.
Al principio, las sanciones sacudieron los mercados, el rublo se desplomó y Rusia se vio obligada a duplicar los tipos de interés internos para frenar la fuga de capitales. El control de las exportaciones tuvo un efecto agravante en la producción militar-industrial rusa a lo largo del año pasado, y Moscú se vio obligado a recurrir a Irán y Corea del Norte en busca de municiones y armas, y a desplomarse otros indicadores de la producción industrial, como la fabricación de automóviles. Pero a finales de 2022, era cada vez más evidente que Rusia había capeado el temporal económico inicial mejor de lo que se esperaban: La economía rusa se contrajo más de un dos por ciento en 2022, un fuerte retroceso respecto al crecimiento del cinco por ciento de 2021, pero no tan grave como algunas estimaciones iniciales de un descenso del PIB del diez por ciento o más.
La economía rusa demostró su resistencia por tres razones principales. En primer lugar, Rusia pudo beneficiarse inicialmente de su propia guerra. El petróleo y el gas representaban casi la mitad del presupuesto ruso antes de la guerra, y la incertidumbre geopolítica en torno a la guerra hizo que los precios de la energía se mantuvieran altos durante la mayor parte de 2022, lo que permitió a Rusia aumentar sus ingresos derivados del petróleo en un 20%, un importante colchón contra los efectos de las sanciones occidentales.
En segundo lugar, Rusia estaba preparada. En los años previos a la guerra, Rusia había trabajado para aislarse de las sanciones occidentales. Moscú retiró sus reservas del sistema financiero estadounidense en 2018 y reforzó sus tenencias de oro. Construyó mecanismos internos de transferencia y pago interbancarios que demostraron ser exitosos en el manejo de pagos internos y entre Rusia y sus aliados. Rusia profundizó las relaciones diplomáticas con China, India y países de Oriente Medio, proporcionando nuevas salidas tras el colapso del comercio con Occidente. Y una vez impuestas las sanciones, Rusia adoptó políticas macroeconómicas, como controles de capital y rescates a empresas afectadas por las sanciones, para amortiguar el impacto. Estas medidas no garantizarán la salud económica de Rusia a largo plazo, pero atenuaron el impacto económico a corto.
En tercer lugar, a diferencia de la guerra económica de «máxima presión» que Estados Unidos ha librado en los últimos años contra Irán, Corea del Norte y Venezuela, las sanciones a Rusia han tenido un alcance algo más limitado. En general, los bienes de consumo han estado exentos. Decenas de bancos rusos siguen conectados al sistema financiero internacional, proporcionando un conducto financiero para el comercio que no ha sido objeto de sanciones. En general, Occidente se ha abstenido de introducir sanciones secundarias para impedir que países como China y Emiratos Árabes Unidos comercien con Rusia.
El régimen perdura
Sin duda, las sanciones seguirán siendo un lastre para la economía rusa y su base industrial. Quizá lo más importante sea que la introducción de un tope de precios a las exportaciones de petróleo ruso a finales de 2022, que obliga a Rusia a vender petróleo a precios muy inferiores a los de referencia mundiales, ha contribuido a que el presupuesto ruso entre en déficit y reducirá aún más los ingresos en los próximos meses. A largo plazo, Rusia sufrirá la pérdida de los aproximadamente 500.000 rusos que han abandonado el país, una fuga de talentos que tendrá ramificaciones a largo plazo. Los controles de las exportaciones seguirán degradando la base manufacturera de Rusia. Las medidas para combatir la evasión y perseguir categorías más amplias de productos, como las que el G-7 anunció el mes pasado para conmemorar el primer aniversario de la guerra, seguirán causando daños económicos. En los próximos meses, los responsables políticos occidentales también deberían centrarse en otras categorías de exportaciones rusas, como los metales, e intentar reducir aún más los ingresos petroleros de Rusia rebajando aún más el valor del tope del precio del petróleo.
Sin embargo, los responsables políticos deben reconocer que las sanciones y el control de las exportaciones no van a afectar al cálculo estratégico de Putin, que estará mucho más condicionado por los acontecimientos en el campo de batalla. En los últimos años, los regímenes autoritarios han soportado niveles escandalosos de dolor económico: el régimen del presidente sirio Bashar al-Assad sobrevivió a un declive económico del 50% entre 2010 y 2020 y la economía de Venezuela se contrajo en tres cuartas partes entre 2014 y 2020. Putin considera que la victoria en Ucrania es esencial para sus ambiciones, si no para su supervivencia. Las sanciones deben seguir centrándose principalmente en limitar la capacidad de Putin para mantener su guerra y en obligarle a tener en cuenta las consecuencias internas más graves, más que en cambiar los objetivos rusos.
Los regímenes autoritarios han soportado niveles escandalosos de dolor económico.
Dicho esto, los responsables políticos occidentales pueden usar las sanciones para apoyar objetivos más inmediatos. En primer lugar, el G-7 debería redoblar sus esfuerzos para usar los activos congelados de Rusia y otros recursos en el extranjero para apoyar a Ucrania. El G-7 declaró recientemente que mantendría congelados los activos rusos en sus Estados miembros hasta que Rusia y Ucrania alcancen una resolución diplomática y Rusia «pague por el daño que ha causado» a su vecino. Sin embargo, desde el punto de vista práctico, es probable que cualquier acuerdo de este tipo se produzca dentro de muchos años. Los países occidentales no estarán dispuestos a financiar indefinidamente la guerra de Ucrania. Entregar los activos congelados de Rusia a Ucrania ofrece una forma de seguir prestando el apoyo necesario a la defensa del país.
Los países occidentales también pueden utilizar los aranceles que han impuesto a los productos rusos que siguen importando como fuente de apoyo a Ucrania. El mes pasado, por ejemplo, Estados Unidos elevó los aranceles sobre las importaciones de aluminio procedentes de Rusia hasta el 200%. Estos aranceles obligan a los exportadores rusos a ofrecer precios más bajos y animan a los importadores occidentales a diversificarse hacia otros proveedores. Pero el dinero recaudado con estos aranceles debería financiar la compra de armas y el apoyo financiero a Ucrania, enviando un mensaje a Putin de que las exportaciones rusas financiarán en última instancia el esfuerzo bélico de Ucrania.
Por último, aunque las sanciones no alteren el cálculo de Putin a corto plazo, la historia sugiere que la perspectiva del levantamiento de las sanciones puede ser un incentivo útil a largo plazo. Quince años después del atentado perpetrado por Libia en 1988 contra un avión de pasajeros que sobrevolaba Escocia, la perspectiva de un alivio de las sanciones ayudó a animar a Libia a ofrecer un acuerdo a las víctimas. En 2017, la perspectiva de un alivio de 20 años de sanciones ayudó a persuadir al gobierno sudanés para que cesara su apoyo al terrorismo y redujera sus actividades regionales desestabilizadoras. Dentro de unos años, después de que la guerra de Ucrania se resuelva en el campo de batalla, el alivio de las sanciones todavía puede ser una ficha útil en negociaciones más amplias destinadas a reintegrar a Rusia en Occidente.
Todo el arsenal
La principal lección de las sanciones occidentales a Rusia es una que los expertos y profesionales de las sanciones llevan tiempo señalando: no se debe confiar demasiado en esas medidas. Las sanciones son una valiosa herramienta de apoyo, pero rara vez van a ser una bala mágica o alterar radicalmente el cálculo de decisiones de un adversario a corto plazo.
En el contexto de la estrategia general de Occidente hacia Ucrania, una estrategia que ha tenido un enorme éxito a la hora de unir a Occidente, de repeler en gran medida el asalto inicial de Rusia y de eliminar las posibilidades de Rusia de conquistar Ucrania, también está clara una lección relacionada. Los países siguen operando en un mundo de poder duro.
La lucha ucraniana en el campo de batalla y el apoyo occidental al Ejército ucraniano han sido, con mucho, los factores más importantes del fracaso ruso en el conflicto. Y el éxito de la defensa ucraniana y los fracasos del Ejército ruso serán un factor disuasorio mayor para el aventurerismo militar de otros adversarios potenciales, como China, que la perspectiva de los costes económicos. Estados Unidos y sus aliados deben estar preparados para amenazar de forma creíble, y hacer uso, de la fuerza para preservar la paz general y defender sus intereses.
Estados Unidos necesita impulsar su discurso favorable en los países no alineados.
Afortunadamente, los responsables políticos de todo el mundo comprenden este hecho. Los gastos militares previstos aumentan en todos los países del G-7. Estados Unidos está trabajando para reforzar las alianzas militares con países como Australia y Filipinas y está intentando ampliar y acelerar las entregas militares a Taiwán. Se trata de medidas fundamentales para proteger a sus aliados y su propia seguridad. Las autoridades también deben pensar de forma más creativa en otras herramientas. Por ejemplo, ayudar discretamente a un aliado como Taiwán a reforzar sus cibercapacidades ofensivas, que podrían desplegarse antes de un ataque chino, podría ser un elemento disuasorio más eficaz que la perspectiva de sanciones económicas.
También es fundamental contar con mejores herramientas de información. En el periodo previo a la invasión rusa de Ucrania, la administración Biden fue muy creativa a la hora de revelar información de inteligencia sobre los planes rusos, ayudando a Ucrania a prepararse para la invasión e impulsando una respuesta mundial. Pero ha sido mucho menos eficaz a la hora de contrarrestar los mensajes de Rusia en el mundo en desarrollo, donde el Kremlin ha ampliado sus esfuerzos para promover discursos prorrusos y antioccidentales en relación con el conflicto. El fracaso de Estados Unidos y sus aliados a la hora de desarrollar herramientas en el espacio de la información es aún más evidente en la propia Rusia, donde el apoyo popular a la guerra parece seguir siendo fuerte. Se necesita invertir más en herramientas de información para asegurar el impulso de las narrativas favoritas no sólo en los países afines sino también en los estados no alineados y, en la medida de lo posible, dentro de la propia Rusia y otros países autoritarios.
A finales de 2021, el Tesoro de Estados Unidos publicó un informe sobre el uso de sanciones por parte de Estados Unidos. Como decía en la introducción: «Tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, las sanciones económicas y financieras… se convirtieron en una herramienta de primer recurso para hacer frente a una serie de amenazas a la seguridad nacional, la política exterior y la economía de Estados Unidos». La principal lección de las sanciones estadounidenses a Ucrania es que son menos valiosas como herramienta de primer recurso que como instrumento de apoyo a la seguridad nacional de Estados Unidos. Washington debería estar al menos tan centrado en desarrollar y aprovechar las otras herramientas como lo ha estado en desplegar sus herramientas de coerción económica.
Fte. Foreing Affairs
