A finales de diciembre, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos publicó nuevos documentos normativos como parte de lo que calificó de esfuerzo «histórico» para hacer frente al coste humanitario de las sanciones. El núcleo de las nuevas exenciones reglamentarias es un esfuerzo por aliviar los obstáculos relacionados con las sanciones que impiden que el trabajo de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y las organizaciones benéficas llegue a la población. En términos más generales, estas nuevas medidas forman parte del esfuerzo continuo del Departamento del Tesoro por hacer frente a los perjuicios que suelen causar las sanciones.
Estas preocupaciones son ciertamente fundadas. Como han puesto de manifiesto los estudiosos y numerosos informes de las Naciones Unidas, las sanciones provocan un aumento significativo del desempleo, la inflación y la pobreza en los Estados objeto de ellas. Las sanciones pueden restringir gravemente el acceso a bienes esenciales, como alimentos y medicinas. También han tenido a menudo un impacto negativo en otros factores no económicos.
En general, los expertos creen que las sanciones económicas tienden a reducir el nivel de democracia en los Estados, extender la corrupción y socavar los derechos humanos. Esto se convirtió en un motivo de especial preocupación en medio de la pandemia de COVID-19, ya que los países sancionados luchaban por adquirir vacunas y productos médicos de primera necesidad. Los investigadores médicos denunciaron estas amplias campañas de sanciones como una forma de castigo colectivo y como «bárbaras».
La locura de las sanciones inteligentes
No es la primera vez que los efectos humanitarios negativos de las sanciones salen a la luz. Tras el desastroso efecto del amplio embargo económico impuesto al Irak de Sadam Husein durante la década de 1990 y principios de la de 2000, hubo muchas dudas, incluso en la ONU y entre los países europeos, a la hora de emprender este tipo de campañas. Esto supuso un problema para Washington y para las élites de las principales capitales europeas centradas en la seguridad, que consideraban que, las amplias campañas de sanciones eran fundamentales para alcanzar una serie de objetivos de política exterior posteriores al 11 de septiembre.
La maltrecha reputación de las sanciones dio lugar a un esfuerzo por idear «sanciones inteligentes«. Las sanciones inteligentes no deben considerarse como una nueva forma de sanción, sino como una nueva estrategia de sanción. En este contexto, en lugar de sancionar a toda una economía, se impondrían sanciones selectivas a las élites más próximas a los círculos de toma de decisiones, y la población en general se libraría de sus efectos. El problema fue que esta forma de sancionar acabó resultando ineficaz en misiones coercitivas. Las élites tenían mayor capacidad para eludirlas, mayor compromiso ideológico con los objetivos del Estado, o alguna combinación de ambos.
Pero si bien las sanciones inteligentes no lograron dar lugar a una forma más humanitaria de sancionar, sí rehabilitaron su reputación, lo que contribuyó a ganar apoyos para la nueva forma de sanción «global», en las que las economías serían ampliamente atacadas mediante un aluvión de sanciones financieras y sectoriales. Incluso las campañas de sanciones más agresivas y amplias, como la aplicada contra Irán entre 2010 y 2013, se camuflaron bajo el lema de «sanciones inteligentes.»
Objetivos de las sanciones y daños humanitarios
Como han sostenido muchos estudiosos, imponer dolor a la población es a menudo el objetivo de las sanciones. Una amplia campaña de sanciones puede estar diseñada formalmente para revertir una política concreta en el Estado objetivo, pero a menudo espera conseguirlo provocando inestabilidad o un cambio de régimen.
Pero incluso cuando los objetivos formales de la política de sanciones pueden tomarse al pie de la letra, alcanzarlos exige perjudicar a la población. Los artífices de las sanciones estadounidenses han señalado específicamente el agravamiento del desempleo y la inflación como objetivos clave de sus esfuerzos sancionadores y han usado términos como «estrangulamiento» económico para describir sus esfuerzos.
Podría decirse que el objetivo más frecuente de las sanciones es negar al país objetivo los fondos con los que llevar a cabo las políticas que se objetan, por ejemplo, una política militar o relacionada con la proliferación que el país sancionador considere objetable. Así pues, la política consiste en limitar, en la medida de lo posible, el acceso del país sancionador a los recursos financieros necesarios. Pero es importante recordar que el presupuesto con el que se financia el ejército de un país es el mismo presupuesto con el que se financian otros servicios, como la educación, la sanidad y las pensiones.
Sanciones financieras y daños humanitarios
En última instancia, aunque existiera la voluntad de proteger a la población civil, el problema fundamental es que no se pueden imponer sanciones generalizadas sin perjudicarla. Un elemento central de las campañas de sanciones del siglo XXI llevadas a cabo por Estados Unidos es la imposición de sanciones financieras. Dado que la globalización financiera hace que la participación en las cadenas de valor internacionales y el dólar estadounidense sean cada vez más importantes para la estrategia de desarrollo de cualquier país, Washington puede restringir los flujos comerciales de un país sin necesidad del tipo de embargo comercial generalizado impuesto a Irak en la década de 1990.
Como los propios diseñadores de las sanciones estadounidenses han dejado claro, la clave de este esfuerzo es convencer a los bancos internacionales en el centro del comercio interestatal para que corten todas las líneas de interacción, incluidos todos los canales financieros y las relaciones de corresponsalía bancaria, con el sector financiero del país objetivo. Esto significa que incluso las transacciones relacionadas con la medicina y la alimentación (el llamado «comercio humanitario») no suelen ser posibles en grandes volúmenes, ya que no existen los medios para realizarlas, ni siquiera cuando dichas transacciones están legalmente exentas de la campaña de sanciones. Cuando las transacciones pequeñas son posibles, su viabilidad financiera para el banco se ve abrumada por los sustanciales costes de cumplimiento impuestos por las medidas sancionadoras.
Como declaró Richard Nephew, arquitecto de sanciones de la administración Obama, al hablar de la pandemia de COVID-19 en Irán, a pesar de las exenciones formales para el comercio de equipos médicos, «en realidad… para los iraníes, con vínculos comerciales y financieros casi inexistentes con el mundo exterior, es difícil importar piezas de repuesto para equipos médicos, ventiladores y equipos de protección».
Incluso hacer viables las mencionadas exenciones comerciales humanitarias exigiría el restablecimiento de canales bancarios que, al menos hasta cierto punto, socavarían las sanciones financieras que constituyen el núcleo de las campañas de presión.
Según Lee Jones, al reaccionar ante el respaldo de la ONU a las sanciones inteligentes, un embajador de la ONU rechazó cualquier cambio en la estructura básica de las sanciones, señalando que serían «contrarias a su propósito básico: causar sufrimiento a la población civil». Reformar las sanciones, dijo, sería debilitarlas».
La nueva medida «histórica”
Las nuevas normas publicadas por la administración Biden distan mucho de ser históricas. Se centran en gran medida en ampliar las exenciones a las ONG y a las instituciones multinacionales de crédito y en normalizar las ineficaces exenciones existentes en torno al comercio humanitario en los distintos programas de sanciones.
Esto no aborda suficientemente los numerosos problemas que plantean estas exenciones. Un documento adjunto de preguntas frecuentes publicado por la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC) del Departamento del Tesoro, la agencia que emite las designaciones y aplica las sanciones financieras, afirma que los bancos están autorizados a facilitar las transacciones financieras que impliquen actividades económicas exentas, pero proporciona poca orientación sobre cómo puede hacerse en la práctica más allá de lo que ya se ha dicho en el pasado.
En última instancia, es poco probable que las nuevas medidas introducidas por el Departamento del Tesoro alteren significativamente esta dinámica. El hecho de que estas medidas se centren predominantemente en las ONG y las organizaciones benéficas es una admisión efectiva de que imponer amplios regímenes de sanciones y campañas de máxima presión que no inmiscuyan a la población, o al menos se esfuercen por hacerlo, no es una noción viable.
Las ONG y las organizaciones benéficas pueden proporcionar ayuda limitada en países que sufren grave devastación, como Afganistán. Sin embargo, no disponen de los medios ni los recursos para tener un efecto mensurable a la hora de abordar el daño provocado por las sanciones en la gran mayoría de los países objetivo.
Es evidente que el Departamento del Tesoro no siente la necesidad de ir más allá. Las sanciones han gozado durante mucho tiempo de una «engañosa reputación de inocuidad». Bombardear hospitales atrae el escrutinio de un modo que no lo hace privarles de financiación y medicinas.
Ahora que Occidente recurre a las sanciones como punta de lanza para frustrar la invasión rusa de Ucrania, es probable que la devastación humanitaria que provocan quede marginada en el discurso público.
La reciente preocupación por la grave situación en Afganistán parece haber ejercido presión sobre el Departamento del Tesoro, lo que ha llevado a la emisión de estas recientes exenciones. Sin embargo, es probable que no se produzca pronto un análisis más profundo de los graves daños que las sanciones causan a la población civil.
Fte. The National Interest (Ali Ahmadi)
Ali Ahmadi es especialista en sanciones y geoeconomía. Actualmente es miembro ejecutivo del Geneva Center for Security Policy (GCSP) e investigador del grupo de reflexión sobre política exterior Vocal Europe, con sede en Bruselas.
