La recientemente publicada Estrategia Industrial de Defensa Nacional del Departamento de Defensa de EE.UU. ofrece un sólido conjunto de recomendaciones, basadas en gran medida en estrategias anteriores, en un esfuerzo por dar forma a un conjunto más sólido de capacidades industriales necesarias para satisfacer nuestras necesidades bélicas del siglo XXI.
El reto, sin embargo, es cómo pasar de las aspiraciones de la industria de defensa a realidades ejecutables en un entorno presupuestario restringido, tanto hoy, con los conflictos en curso en Europa y Oriente Medio, como mañana, cuando realineemos nuestras fuerzas para hacer frente a las amenazas que se ciernen sobre nosotros en el Indo-Pacífico.
Ante todo, la idea central del nuevo informe del DoD es que la actual base industrial de defensa («DIB»), tras años de consolidación tras la Guerra Fría, es insuficiente para satisfacer nuestras necesidades, y que necesitamos un conjunto de capacidades industriales más sólido, amplio y profundo que pueda generar una producción adicional (no sólo prototipos) y unos arsenales de armas más profundos.
Sin embargo, he aquí el dilema. El tamaño, el alcance y la amplitud de la DIB dependen de la demanda del mercado: el presupuesto de defensa, las necesidades militares y los programas de adquisición. La «Last Supper» y la consolidación que siguió, que según el informe ha aumentado nuestros riesgos de seguridad, no se debieron a comportamientos comerciales depredadores por parte de las empresas, sino que fueron el resultado de la disminución de los presupuestos, requisitos y programas de defensa tras la Guerra Fría, en respuesta a la disminución de las amenazas tras la desintegración de la Unión Soviética.
Así pues, si hoy queremos una industria más grande y más amplia para un conjunto de amenazas cada vez mayores, con más programas más allá de los prototipos y mayores arsenales de armas, es bastante sencillo. Necesitamos un aumento significativo, no incremental, de las partidas de investigación, desarrollo, pruebas y evaluación del presupuesto de defensa y de las cuentas de adquisiciones. Dicho de otro modo, si queremos que las empresas construyan instalaciones de producción adicionales, capacidad de aumento o «capacidad de reserva» para misiles y similares, necesitamos contratos adicionales para conseguirlo. La industria sabe cómo seguir las señales de la demanda que fluyen de los recursos adicionales y, francamente, los «incentivos» artificiales y la retórica sobre la producción sin esa financiación no moverán la aguja.
Desgraciadamente, en las realidades presupuestarias y políticas actuales, es muy improbable que en el presupuesto de defensa propuesto para 2025 contemos siquiera con un anticipo para hacer realidad esta visión más amplia del DIB. De ahí que, en la práctica, tengamos que abordar las vulnerabilidades de la DIB de forma más específica en un entorno restringido con limitados recursos adicionales de alto nivel. Podemos hacer inversiones específicas, por ejemplo, en el marco de la Defense Production Act para abordar los problemas de la cadena de suministro y financiar ampliaciones limitadas de las instalaciones, pero nada a la gran escala que prevé la Estrategia.
Y, sinceramente, en la práctica, los recientes acontecimientos han demostrado que disponemos de un conjunto resistente y flexible de capacidades DIB que se han dedicado al «triaje» y han satisfecho nuestras necesidades significativamente aumentadas durante la guerra de Ucrania y el compromiso en Oriente Medio. Puede que no haya sido bonito ni ordenado, pero el Congreso proporcionó financiación adicional según las necesidades mediante créditos suplementarios, el Departamento de Defensa envió las señales de demanda adecuadas en forma de contratos e inversiones, y la industria respondió. De hecho, léanme los labios: cualquier adversario potencial sería tonto si no creyera que podemos responder con rapidez y agilidad a las amenazas emergentes: se trata de elementos disuasorios legítimos.
Mayormente prestado, poco nuevo
Por debajo de la línea superior de la visión industrial del DoD, la Estrategia, anunciada como la «primera de su tipo», establece de hecho numerosas recomendaciones específicas del DIB que no son nuevas, pero que tienen sentido desde hace mucho tiempo. De hecho, algunas de estas medidas, desde la compra de artículos comerciales listos para usar hasta la arquitectura abierta, la modularidad, la interoperabilidad y la atención a los derechos de propiedad intelectual y a los proveedores no tradicionales, han sido recomendadas en muchos informes del Departamento de Defensa y otros informes públicos y privados, en varios de los cuales he participado, que se remontan a la Packard Commission de los años sesenta. Los dirigentes del DoD han fomentado el uso de estas medidas durante más de una generación, y numerosas normas, políticas, manuales y similares del DoD codifican y exigen la consideración de numerosos de estos enfoques.
El reto de la implantación en un ecosistema de defensa resistente al cambio.
En resumen, en casi todos estos casos, el reto de la implantación no es blanco o negro, sino una cuestión de grado. Las cuestiones son la velocidad, la amplitud y el grado de implantación, que suponen un reto en un ecosistema de defensa complejo y burocrático con estructuras, prácticas y comportamientos organizativos arraigados que se resisten a estos cambios, a menudo por razones muy legítimas como el coste del programa, el calendario de finalización y el riesgo de ejecución.
Así pues, tres años después de iniciada la Administración, la pregunta es qué cosas diferentes puede hacer y hará el DoD para avanzar en estos objetivos de larga data. Presumiblemente, lo veremos cuando el DoD publique una copia no clasificada de su plan de implementación el próximo mes.
Colaboración multilateral en la producción – La falta de conexiones sólidas.
La atención prestada en el informe a la construcción de relaciones de producción de defensa con aliados y socios -apuntalamiento de la amistad, si se quiere- es también un enfoque bienvenido, aunque renovado. Una vez más, el Departamento de Defensa ha fomentado en el pasado -especialmente en periodos de emergencia- este tipo de colaboraciones y las relaciones de suministro de seguridad para apoyarlas. Y una vez más, el reto es la dificultad de poner en práctica la normativa que de hecho prioriza la guerra de coalición y el intercambio de tecnología con aliados cercanos sobre la protección de la tecnología estadounidense, incluso en colaboraciones clave como AUKUS.
El limitado énfasis en la competencia: un elemento clave de la política del DIB.
Por último, otro elemento importante de la estrategia DIB está en gran medida ausente de la Estrategia, es decir, la necesidad de mantener un panorama competitivo en los mercados críticos de defensa, múltiples competidores, donde se pueda, que puedan competir por la próxima adjudicación y aportar asequibilidad e innovación. Las referencias a este pilar básico de la política del DIB son escasas y de pasada. Ciertamente, éste ha sido y debe ser uno de los principales ejes de la estrategia del DIB ahora y en el futuro.
¿Cómo avanzar?
La realidad es que es poco probable que avancemos en la aplicación de la estrategia del DIB mediante nuevas normas, políticas o directrices escritas, lo que ya se ha intentado en numerosas ocasiones en el pasado. Así pues, un mejor enfoque sería poner en marcha algunos procesos específicos con plazos que puedan impulsar el cambio. Algunas sugerencias de primer nivel:
- Revisión bienal de las estrategias de adquisición de carteras. La estrategia DIB debe aplicarse realmente a nivel granular en el contexto de las carteras de armas/capacidades individuales (por ejemplo, radar, hipersónica, etc.), donde necesariamente pueden y deben hacerse concesiones entre la compra comercial, el uso de fuentes de suministro no tradicionales, la interoperabilidad, garantizar la competencia y similares, y estas y otras recomendaciones de la estrategia DIB pueden integrarse plenamente en las estrategias de adquisición en toda la cartera de armas. Así pues, el Departamento de Defensa debería dirigir cada dos años revisiones de la cartera en todo el Pentágono (no centradas en los ejércitos) que obliguen a los altos cargos a discernir si los programas en su conjunto están tomando las decisiones correctas desde el punto de vista de la DIB, en lugar de dejarlas únicamente en manos de los gestores de programas centrados en el precio, el rendimiento técnico y el calendario. Por ejemplo, comportamientos de adquisición como el desarrollo a precio fijo y la adquisición posterior de productos sucesores por una sola fuente, que favorecen a los titulares y limitan el riesgo del programa, pueden tener sentido para un programa concreto, pero no para la cartera desde el punto de vista global de la DIB.
- Dirigir las compras competitivas a proveedores no tradicionales. Una forma de garantizar la entrada de nuevos competidores en un área de la cartera es delegar el programa de adquisiciones en una autoridad de adquisiciones no tradicional, como la DIU, y ordenar que todos los competidores sean proveedores no tradicionales. De este modo es más fácil evitar comportamientos de contratación que vayan en contra de los nuevos competidores. No se trata necesariamente de un enfoque óptimo, pero es una herramienta que puede utilizarse y acordarse en el contexto de las revisiones de cartera.
- Ombudsman comerciales de los componentes de adquisición. Por último, continuamente oímos hablar de obstáculos a la incorporación de nuevas innovaciones comerciales a la Fuerza. Para abordar esta preocupación en la práctica, sería útil nombrar un ombudsman en cada componente de adquisición importante, que pueda ser un punto de contacto para la industria y pueda trabajar por encima del nivel de los programas individuales para examinar y abordar estas situaciones que surgen e informar a la alta dirección del DoD sobre las recomendaciones a considerar. En resumen, este tipo de procesos no son la panacea, pero pueden ayudar a avanzar en estas difíciles cuestiones del DIB.
Fte. Real Clear Defense (Jeff Bialos)
Jeff Bialos es socio en Washington DC de Eversheds-Sutherland LLP, un bufete de abogados internacional. Bialos fue Subsecretario de Defensa para Asuntos Industriales durante la Administración Clinton.
