Durante años, la visión de dos estados, uno israelí y otro palestino coexistiendo en paz y seguridad ha sido ridiculizada como desesperadamente ingenua o, peor aún, como una peligrosa ilusión. Después de que décadas de diplomacia dirigida por Estados Unidos no consiguieran ese resultado, a muchos observadores les pareció que el sueño había muerto; lo único que quedaba por hacer era enterrarlo. Pero resulta que los informes sobre la muerte de la solución de los dos Estados eran muy exagerados.
Tras el monstruoso ataque que Hamás lanzó contra Israel el 7 de octubre y la grave guerra que Israel ha librado en la Franja de Gaza desde entonces, la supuestamente muerta solución de los dos Estados ha resucitado. El presidente estadounidense Joe Biden y sus altos funcionarios de seguridad nacional han reafirmado repetida y públicamente su creencia de que representa la única forma de crear una paz duradera entre los israelíes, los palestinos y los países árabes de Oriente Próximo. Y Estados Unidos no está solo: el llamamiento al retorno al paradigma de los dos Estados ha encontrado eco entre los dirigentes de todo el mundo árabe, los países de la UE, potencias intermedias como Australia y Canadá, e incluso el principal rival de Washington, China.
La razón de este resurgimiento no es complicada. Después de todo, sólo hay unas pocas alternativas posibles a la solución de los dos Estados. Está la solución de Hamás, que es la destrucción de Israel. Está la solución de la ultraderecha israelí, que es la anexión israelí de Cisjordania, el desmantelamiento de la Autoridad Palestina (AP) y la deportación de los palestinos a otros países. Está el enfoque de «gestión del conflicto» aplicado durante la última década aproximadamente por el primer ministro israelí Benjamin Netanyahu, que pretendía mantener el statu quo indefinidamente, y el mundo ha visto cómo ha funcionado. Y está la idea de un Estado binacional en el que los judíos se convertirían en minoría, poniendo fin así a la condición de Israel como Estado judío. Ninguna de esas alternativas resolvería el conflicto, al menos no sin provocar calamidades aún mayores. Así pues, si se quiere resolver el conflicto pacíficamente, la solución de los dos Estados es la única idea que queda en pie.
Todo eso era cierto antes del 7 de octubre. Pero la falta de liderazgo, confianza e interés por ambas partes y el repetido fracaso de los esfuerzos estadounidenses por cambiar esas realidades, hizo imposible concebir una vía creíble hacia una solución de dos Estados. Y hacerlo ahora se ha vuelto aún más difícil. Los israelíes y los palestinos están más enfadados y temerosos que en ningún otro momento desde el estallido de la segunda intifada en octubre de 2000; parece menos probable que nunca que ambas partes logren la confianza mutua que requeriría una solución de dos Estados. Mientras tanto, en una época de rivalidad entre grandes potencias en el exterior y de polarización política en el interior, y tras décadas de intervenciones diplomáticas y militares fallidas en Oriente Medio, Washington goza de mucha menos influencia y credibilidad en la región que en la década de 1990, cuando, tras el colapso de la Unión Soviética y el desalojo del ejército del dictador iraquí Sadam Husein de Kuwait liderado por Estados Unidos, este país dio el pistoletazo de salida al proceso que finalmente desembocó en los acuerdos de Oslo. Sin embargo, como resultado de la guerra de Gaza, Estados Unidos se encuentra con mayor necesidad de un proceso creíble que pueda conducir finalmente a un acuerdo, y mayor influencia para transformar la resurrección de la solución de los dos Estados de un tema de conversación a una realidad. Hacerlo, sin embargo, exigirá un compromiso significativo de tiempo y capital político. Biden tendrá que desempeñar un papel activo en la configuración de las decisiones de un aliado israelí reticente, un socio palestino ineficaz y una comunidad internacional impaciente. Y puesto que lo que va a impulsar es un enfoque gradual que sólo lograría la paz a lo largo de un periodo de tiempo, la solución de los dos Estados debe consagrarse ahora como objetivo último en una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU patrocinada por Estados Unidos.
El largo y tortuoso camino
La solución de los dos Estados se remonta al menos a 1937, cuando una comisión británica sugirió una partición del territorio del mandato británico conocido entonces como Palestina en dos Estados. Diez años después, la Asamblea General de la ONU aprobó la Resolución 181, que proponía dos Estados para dos pueblos: uno árabe y otro judío. Aunque la partición territorial recomendada por la resolución no dejó satisfecha a ninguna de las partes, los judíos la aceptaron, pero los palestinos, alentados por sus patrocinadores árabes, la rechazaron. La guerra que siguió condujo a la fundación del estado de Israel; mientras tanto, millones de palestinos se convirtieron en refugiados y sus aspiraciones nacionales languidecieron.
La idea de un Estado palestino permaneció prácticamente latente durante décadas, mientras Israel y sus vecinos árabes se preocupaban por su propio conflicto, uno de cuyos resultados fue la ocupación y colonización israelíes de Gaza y Cisjordania tras la Guerra de los Seis Días de 1967, que colocó a millones de palestinos bajo control israelí directo, pero sin los derechos reconocidos a sus ciudadanos. Con el tiempo, sin embargo, los atentados terroristas lanzados por la Organización para la Liberación de Palestina y un levantamiento del pueblo palestino contra la ocupación israelí en la década de 1980 obligaron a Israel a aceptar que la situación se había vuelto insostenible. En 1993, Israel y la OLP firmaron los Acuerdos de Oslo con mediación estadounidense, reconociéndose mutuamente y sentando las bases para un proceso gradual y escalonado que debía conducir finalmente al establecimiento de un Estado palestino independiente. Parecía haber llegado el momento de la solución de los dos Estados.
A finales de la administración Clinton, el proceso de Oslo había generado un esbozo detallado de cómo sería la solución de los dos Estados: un Estado palestino en el 97% de Cisjordania y toda Gaza, con intercambios de territorio mutuamente acordados que compensarían al Estado palestino por el 3% de las tierras de Cisjordania que Israel se anexionaría, que en aquel momento contenían alrededor del 80% de todos los colonos judíos en tierras palestinas. Los palestinos tendrían su capital en Jerusalén Este, donde los barrios predominantemente árabes quedarían bajo soberanía palestina y los predominantemente judíos bajo soberanía israelí. Los dos países compartirían el control de la llamada Holy Basin de Jerusalén, donde se encuentran los santuarios más importantes de las tres religiones abrahámicas.
Pero nunca se materializó un acuerdo definitivo en esos términos. Como miembro del equipo negociador de la administración Clinton en aquella época, llegué a ver que ninguna de las partes estaba dispuesta a ceder en la cuestión altamente emocional de quién controlaría Jerusalén ni en la cuestión del «derecho al retorno» de los refugiados palestinos, que amenazaba profundamente a los israelíes. Al final, el edificio de la paz que tantos se habían esforzado en construir se consumió en un paroxismo de violencia cuando los palestinos lanzaron otro levantamiento más intenso y los israelíes ampliaron su ocupación de Cisjordania. El conflicto subsiguiente duró cinco años, se cobró miles de vidas en ambos bandos y destruyó todas las esperanzas de reconciliación.
Todos los presidentes estadounidenses posteriores han intentado reavivar la solución de los dos Estados, pero ninguna de sus iniciativas resultó capaz de superar la desconfianza generada por el retorno palestino a la violencia y la determinación de los colonos israelíes de anexionarse Cisjordania. Los israelíes se sintieron frustrados por la falta de voluntad de los dirigentes palestinos para responder a lo que consideraban generosas ofertas de creación de un Estado palestino, y los palestinos nunca creyeron que las ofertas fueran auténticas o que Israel las cumpliría si se atrevían a ceder en sus reivindicaciones. Los dirigentes de ambas partes prefirieron culparse mutuamente en lugar de encontrar la forma de sacar a su pueblo del miserable marasmo que había creado el fallido proceso de paz.
Estado de negación
Cuando Biden se convirtió en presidente de EEUU en 2021, el mundo había renunciado a la solución de los dos Estados. Netanyahu, que había dominado la política de su país durante los 15 años anteriores, había convencido a los israelíes de que no tenían ningún socio palestino para la paz y, por tanto, no necesitaban abordar el reto de qué hacer con los tres millones de palestinos de Cisjordania y los dos millones de Gaza que controlaban de hecho. En lugar de ello, Netanyahu trató de «gestionar» el conflicto arrinconando a la AP (el socio putativo de Israel en el proceso de paz) y tomando medidas para facilitar que Hamás, que compartía su antipatía por la solución de dos Estados, consolidara su dominio en Gaza. Al mismo tiempo, dio rienda suelta al movimiento de colonos en Cisjordania para hacer imposible que surgiera allí una parte contigua de un Estado palestino.
Los palestinos también perdieron la fe en la solución de los dos Estados. Algunos volvieron a la lucha armada, mientras que otros empezaron a gravitar hacia la idea de un Estado binacional en el que los palestinos disfrutarían de los mismos derechos que los judíos. La versión de Hamás de una «solución de un solo Estado», que acabaría con Israel por completo, también ganó mayor atractivo en Cisjordania, donde la popularidad del Grupo empezó a eclipsar el liderazgo geriátrico y corrupto de Mahmud Abbas, el presidente de la AP.
Durante años, los diplomáticos estadounidenses habían advertido que este statu quo era insostenible y que pronto surgiría otro levantamiento palestino. Pero resultó que los palestinos no tenían estómago para otra intifada y preferían sentarse en su tierra lo mejor que pudieran y esperar a los israelíes. Esto convenía a la administración Biden. Estaba decidida a despriorizar Oriente Próximo mientras abordaba retos estratégicos más apremiantes en Asia y Europa. Lo que quería en Oriente Medio era calma. Por eso, cada vez que el conflicto palestino-israelí amenazaba con estallar, sobre todo por las provocadoras actividades de los colonos, los diplomáticos estadounidenses se abalanzaban para reducir las tensiones, con el apoyo de Egipto y Jordania, que tenían un interés común en evitar una explosión.
Por su parte, Biden defendió de boquilla la solución de los dos Estados, pero no parecía creer en ella. Mantuvo en vigor las políticas favorables a los colonos que había introducido su predecesor, Donald Trump, como el etiquetado de los productos de los asentamientos de Cisjordania como «fabricados en Israel». Biden tampoco cumplió su promesa electoral de reabrir el consulado estadounidense para los palestinos en Jerusalén. (El consulado había sido absorbido por la embajada estadounidense cuando Trump lo trasladó a Jerusalén).
Biden hablaba de boquilla de la solución de dos Estados, pero no parecía creer en ella.
Mientras, los Estados árabes habían decidido prácticamente abandonar la causa palestina. Habían llegado a considerar a Israel un aliado natural para contrarrestar el «eje de resistencia» dirigido por Irán que había arraigado en todo el mundo árabe. Este nuevo cálculo estratégico encontró su expresión en los Acuerdos de Abraham, negociados por la administración Trump, en los que Bahréin, Marruecos y Emiratos Árabes Unidos (EAU) normalizaron plenamente sus relaciones con Israel sin insistir en que ésta hiciera nada que pudiera hacer más probable la creación de un Estado palestino.
Biden trató de ampliar este pacto árabe israelí-suní buscando la normalización entre Israel y Arabia Saudí, el mayor productor de petróleo del mundo y el custodio de los lugares sagrados del Islam. Desde el punto de vista estadounidense, la normalización tenía una lógica estratégica convincente: Israel y Arabia Saudí podían servir de anclas para un papel estadounidense de «equilibrio en alta mar» que estabilizaría la región al tiempo que liberaría la atención y los recursos estadounidenses para hacer frente a una China asertiva y a una Rusia agresiva.
Biden encontró un socio dispuesto en el príncipe heredero de Arabia Saudí, Mohammed bin Salman, ampliamente conocido como MBS, que se había embarcado en un ambicioso esfuerzo por modernizar su país y diversificar su economía. Temiendo no poder defender los frutos de esa inversión con las limitadas capacidades militares de Arabia Saudí, buscó un tratado formal de defensa con Estados Unidos, así como el derecho a mantener un ciclo independiente de combustible nuclear y a comprar armamento avanzado estadounidense, usando la perspectiva de la normalización con Israel para que dicho acuerdo resultara aceptable para el Senado estadounidense, fuertemente proisraelí. A MBS le importaban poco los palestinos y no estaba dispuesto a condicionar su acuerdo al progreso hacia una solución de dos Estados. Sin embargo, la administración Biden temía que eludir por completo a los palestinos pudiera provocar su levantamiento, sobre todo porque, en 2022, Netanyahu había formado un gobierno de coalición con partidos ultranacionalistas y ultrarreligiosos que estaban empeñados en anexionarse Cisjordania y derrocar a la AP. La administración también consideró que no podría conseguir los votos demócratas necesarios en el Senado para un tratado de defensa con los impopulares saudíes sin un componente palestino sustancial en el paquete. Dado que los saudíes necesitaban cierta cobertura política para su acuerdo con Israel, se mostraron dispuestos a aceptar la propuesta de Biden de imponer restricciones significativas a la actividad de asentamiento en Cisjordania, la transferencia de más territorio de Cisjordania al control palestino y la reanudación de la ayuda saudí a la AP.
A principios de octubre de 2023, Israel, Arabia Saudí y Estados Unidos estaban al borde de un realineamiento regional. Netanyahu aún no había aceptado el componente palestino del acuerdo, y la oposición de su coalición a cualquier concesión en materia de asentamientos no dejaba claro qué parte del acuerdo propuesto sobreviviría, al igual que la desconfianza general de MBS. Aun así, si se hubiera producido un avance, los palestinos habrían quedado probablemente marginados una vez más, y el gobierno ultraderechista de Netanyahu habría ganado mayor confianza para proseguir su estrategia de anexión. Pero entonces todo se vino abajo.
Fte. Foreing Affairs (Martin Indyk)
Martin Indyk es Lowy Distinguished Fellow del Council on Foreign Relations. Trabajó estrechamente con dirigentes árabes, israelíes y palestinos en una altos cargos de las administraciones Clinton y Obama, como embajador de Estados Unidos en Israel y enviado especial de Estados Unidos para las negociaciones israelo-palestinas. Es autor de Master of the Game: Henry Kissinger and the Art of Middle East Diplomacy.
