Que Estados Unidos pueda seguir los pasos de otras grandes potencias para poner fin a la falta de diplomacia dependerá en gran medida de la dirección que tome la política interna estadounidense.
Peter Baker, corresponsal del New York Times en la Casa Blanca, publicó hace unos días un artículo analítico que debería ser motivo de inquietante reflexión, especialmente para los diplomáticos profesionales, pero también para todos los demás. Al conmemorar, junto con el Presidente Joe Biden, el vigésimo quinto aniversario del Acuerdo de Viernes Santo sobre Irlanda del Norte, Baker observó que «tales avances diplomáticos se han convertido en cosa del pasado». En los últimos años, las naciones, y especialmente Estados Unidos, parecen más proclives a romper tratados y acuerdos internacionales que a firmar otros nuevos. Baker concluye que, aunque sería ir demasiado lejos hablar de la muerte de la diplomacia, «ciertamente hay penuria de diplomacia por ahora
Baker considera los acuerdos formales como medida de los logros diplomáticos, un indicador que puede exagerar el problema. Los resultados de la diplomacia productiva van mucho más allá de los acuerdos formales e incluyen la comunicación y los acuerdos informales que ayudan a estabilizar las situaciones de inestabilidad, así como la persuasión de los gobiernos extranjeros para que actúen más en consonancia con los intereses del país al que representa el diplomático. No obstante, Baker tiene razón, y conviene considerar qué es lo que más explica esta escasez.
Los mismos tres niveles de análisis que el politólogo Kenneth Waltz usó en una obra clásica sobre las causas de la guerra pueden usarse también para abordar el declive de la diplomacia. Uno de esos niveles, el sistema internacional, ocupa un lugar destacado en el artículo de Baker, con referencias al «renacimiento de la competición entre grandes potencias a la escala de la Guerra Fría» y a lo que actualmente parece ser poco apetito en Moscú o Pekín por el compromiso con Occidente. Pero si recordamos que en la Guerra Fría original se alcanzaron acuerdos internacionales de gran importancia, especialmente en materia de control de armamentos, la mayoría de las explicaciones a este nivel sobre el declive de la diplomacia no resultan convincentes. Los acuerdos negociados pacíficamente con los competidores y enemigos son tan necesarios como los acuerdos con los amigos y aliados.
En cuanto a la reticencia de Moscú o Pekín a transigir, si se pudieran eliminar las fuerzas internas que afectan a las políticas de estas dos capitales y se examinaran únicamente las circunstancias geopolíticas a las que se enfrentan Rusia y China en la actualidad, no hay ninguna razón, o muy pocas, para que estos dos regímenes se aparten de la diplomacia. Las necesidades relevantes a las que debe servir la diplomacia incluyen, para Rusia, el rescate de su estatus de gran potencia ante el declive económico y militar, y para China, el pleno aprovechamiento de su creciente fuerza para asegurarse un papel principal en el sistema internacional.
El segundo nivel de análisis, los sistemas políticos nacionales, ofrece explicaciones más convincentes de la actual escasez de diplomacia. El auge del populismo antiglobalista proporciona gran parte de la historia aquí, y Baker menciona correctamente el ascenso de esa marca de populismo durante la administración del Presidente Donald Trump como un factor importante en lo que respecta a Estados Unidos. En el actual entorno político hiperpartidista de Estados Unidos, los republicanos en sintonía con su base partidista populista se adhieren a un antiglobalismo que a menudo adopta la forma de oposición a cualquier acuerdo con un adversario que implique compromisos, como todos esos acuerdos. Para los presidentes demócratas, la perspectiva cierta de ser atacados por el otro partido por hacer tales compromisos significa que el camino de menor riesgo político es renunciar a nuevos acuerdos internacionales importantes.
Muchos acuerdos internacionales importantes, incluido el Acuerdo de Viernes Santo sobre Irlanda del Norte, así como los tratados de control de armamento de la Guerra Fría, son el producto de meses y a menudo años de trabajo. Estos plazos incluyen no sólo las negociaciones que conducen al acuerdo final, sino también una diplomacia muy anterior que transmite los intereses compartidos, explora los límites del espacio de negociación y prepara el terreno para la firma de un nuevo acuerdo. La política estadounidense, que gira en torno a un ciclo electoral de cuatro años, impide el esfuerzo sostenido necesario para el éxito diplomático.
La peculiar práctica estadounidense de desintegrar las altas esferas del Gobierno federal con cada cambio de administración siempre ha sido un problema en este sentido, tanto en política interior como exterior, pero sus efectos se han agravado con la intensificación del partidismo de las tres últimas décadas. No sólo los nombramientos interpartidistas de altos cargos son ahora mucho menos frecuentes que antes, sino que, además, a menudo se produce un rechazo reflejo por parte de un partido de cualquier iniciativa procedente de los líderes del otro partido.
El tercer nivel de análisis, el del líder individual, ofrece una explicación adicional a la ausencia de acuerdos diplomáticos en situaciones en las que dichos acuerdos parecen muy necesarios. La tragedia de la guerra en Ucrania, sin un acuerdo de alto el fuego a la vista, tiene mucho que ver con las ambiciones personales y ahora con el predicamento político personal del presidente ruso Vladimir Putin, que ha apostado su régimen a lograr no un compromiso sino la victoria en Ucrania. En China, la consolidación del poder en manos de un solo hombre en mayor medida que en ningún otro momento desde la muerte de Mao Zedong ha significado que la política exterior china, incluida la diplomacia del «guerrero lobo» de tipo bravucón, sea principalmente la política de ese único hombre, Xi Jinping.
Las inclinaciones de Trump son una parte importante de por qué en los últimos años Estados Unidos ha roto o renegado de más acuerdos internacionales importantes de los que ha negociado o firmado. La línea entre este nivel de análisis y el anterior es algo borrosa en la medida en que gran parte del Partido Republicano sigue esclavizado a Trump. Pero Trump imprimió un sello más personalizado a las relaciones exteriores de Estados Unidos al hacerse pasar por un as de la negociación sin, como demuestra quizá más claramente su gestión de las relaciones con Corea del Norte, obtener resultados sustantivos acordes con la pose.
Otras potencias, además de Estados Unidos, tienen potencial para salir de la penuria diplomática y ya están demostrando su capacidad para hacerlo. Es el caso de China con su reciente mediación para el acercamiento entre Irán y Arabia Saudí, de Rusia con su facilitación del restablecimiento de las relaciones entre Arabia Saudí y Siria, y tanto Rusia como China en relación con la ampliación de la Organización de Cooperación de Shanghai y la posible expansión del grupo BRICS. En comparación, la diplomacia estadounidense en los últimos años no ha parecido tan productiva, aparte de la adhesión de Finlandia a la OTAN y otras acciones occidentales en respuesta a la guerra rusa en Ucrania.
La mano muerta de Trump sigue pesando sobre la diplomacia estadounidense. En varias áreas importantes en las que el liderazgo de Estados Unidos en el pasado más lejano había conducido a acuerdos internacionales fructíferos, la administración Biden, aparentemente por una abundancia de cautela política interna, no ha deshecho el dañino retroceso de la diplomacia de la administración Trump. No ha revocado la mayoría de las medidas de Trump que han hecho de la paz entre israelíes y palestinos una posibilidad cada vez más remota, como el traslado de la embajada estadounidense a Jerusalén. Perdió una oportunidad temprana de revertir mediante orden ejecutiva la renuncia de Trump al acuerdo multilateral que había cerrado todos los caminos posibles a un arma nuclear iraní (un tema en el que la administración Trump ató intencionadamente las manos políticas de su sucesor con la forma en que construyó un «muro de sanciones» contra Irán). Y no ha deshecho el alejamiento de Trump de la promoción del comercio a través de acuerdos internacionales.
Que Estados Unidos pueda seguir a otras grandes potencias en poner fin a la escasez de diplomacia dependerá en gran medida de la dirección de su política interna. Y dependerá de conseguir que el electorado estadounidense entienda cómo los compromisos que son inevitables en los acuerdos internacionales representan no sólo concesiones a los Estados extranjeros, sino también a veces una parte esencial de la promoción de los intereses estadounidenses.
Fte. The National Interest (Paul R. Pillar)
Paul R. Pillar es Senior Fellow no residente del Center for Security Studies de la Universidad de Georgetown y Senior Fellow no residente en Política Exterior de la Brookings Institution. Es redactor colaborador de The National Interest, donde escribe un blog.
