La contradicción entre los objetivos de la guerra y la creación de instituciones es sólo uno de los muchos factores que explican los fracasos de Estados Unidos y los países de la OTAN a la hora de crear fuerzas de seguridad capaces en Afganistán, pero es uno de los más importantes, más ignorados y, desgraciadamente, susceptibles de repetirse.
Desde los primeros días de las operaciones estadounidenses en Afganistán, Estados Unidos hizo algo desconcertante. Incluso mientras desarrollaba el Ejército Nacional Afgano como parte de una empresa más amplia de construcción del Estado, las fuerzas estadounidenses comenzaron a entrenar y financiar unidades separadas bajo el mando de los señores de la guerra, para ayudar a contrarrestar a Al Qaeda. Se trataba de operaciones en gran medida independientes y no coordinadas con Kabul. Muchas de estas unidades recibían sueldos superiores a los que ofrecía el Ejército oficial, lo que alejaba a los reclutas de éste y daba poder a los señores de la guerra sobre las fuerzas de seguridad oficiales que Estados Unidos supuestamente apoyaba. En un artículo para Foreign Affairs, los autores Anja Manuel y P.W. Singer comentaron que, como resultado, no ha surgido ningún plan coherente para integrar o desmovilizar a los señores de la guerra, y que «si las cosas siguen así, el sueño actual de un ejército autosuficiente al servicio del pueblo afgano parece casi seguro que está condenado al fracaso». Esto lo escribieron en 2002.
En casi 20 años, esa predicción parece haberse cumplido en gran medida. El control de las fuerzas de seguridad afganas sigue siendo escaso y continúan dependiendo del apoyo internacional, especialmente de las fuerzas aéreas. La influencia de los talibanes ha crecido de forma constante, al igual que su control territorial, su capacidad para llevar a cabo ataques regulares y su sensación de que la propia guerra ha sido ganada. La contradicción entre los objetivos de la guerra y la creación de instituciones es sólo uno de los muchos factores que explican los fracasos de Estados Unidos y los países de la OTAN a la hora de crear fuerzas de seguridad capaces en Afganistán, pero es uno de los más importantes, más ignorados y, desgraciadamente, susceptibles de repetirse.
Objetivos contrapuestos
Estados Unidos coopera en materia de seguridad con unos 147 países de todo el mundo, a través de medidas como la ayuda directa a la seguridad, la formación, las maniobras conjuntas y el armamento y equipamiento de fuerzas de seguridad. Se trata de una empresa difícil en el mejor de los casos, con un conjunto creciente de tareas que sugieren que su eficacia para lograr los objetivos declarados es, en el mejor de los casos, dudosa. La intersección de la ayuda con la dinámica social, política y de seguridad local es difícil de predecir y aún más difícil de gestionar.
Y Afganistán no ha gozado de las mejores circunstancias. En lugar de eso, Estados Unidos estaba intentando su esfuerzo más ambicioso de ayuda a la seguridad mientras combatía simultáneamente una guerra. Como comprobó Estados Unidos, los objetivos de gestionar los esfuerzos paralelos para frenar el avance de los talibanes y, al mismo tiempo, construir y dotar de personal a un sector de seguridad afgano formal, a menudo estaban reñidos.
De hecho, la guerra dominó de tal manera la perspectiva de Estados Unidos en 2001, que el desarrollo y la reforma del sector de la seguridad apenas fueron tenidos en cuenta por los responsables políticos estadounidenses antes de la invasión o justo después. Los esfuerzos militares limitados a desalojar a los talibanes y destruir el santuario de Al Qaeda tuvieron prioridad sobre todo lo demás, ocultando la necesidad de planificar el posconflicto, especialmente en el sector de la seguridad. En los primeros días de la invasión, el desarrollo de las Fuerzas Nacionales de Defensa y Seguridad Afganas (ANDSF) era un aspecto tan secundario respecto al esfuerzo bélico más amplio que el entonces Secretario de Defensa, Donald Rumsfeld, llegó a sugerir que el compromiso financiero de Estados Unidos con el sector de seguridad afgano «debería ser cero».
El fenómeno se vio agravado por las primeras victorias, incluyendo la aparente derrota de los talibanes y el «éxito» de la invasión, lo que oscureció aún más la necesidad de centrarse en la reconstrucción de las fuerzas de seguridad afganas. La engañosa calma del periodo inmediatamente posterior a los talibanes llevó a los planificadores de la defensa orientados a la guerra a quitarle prioridad al sector de la seguridad, a pesar de la urgente necesidad de contar con servicios de seguridad capaces. Como resultado, la ayuda a la seguridad y la creación de instituciones de defensa quedaron rezagadas respecto a los retos de seguridad más inmediatos de Afganistán.
Incluso cuando la necesidad de un nuevo sistema de seguridad afgano se hizo más evidente, los objetivos de construcción de instituciones de guerra y de defensa a menudo estaban en desacuerdo, especialmente cuando se trataba de suministrar soldados a los frentes. Entre la necesidad de crear una fuerza de calidad y la necesidad de una fuerza cuantitativa, el imperativo de la cantidad en tiempos de guerra se impuso sistemáticamente. Los ciclos de entrenamiento se acortaron con frecuencia, y la fuerza final de la ANDSF aumentó repetidamente con el objetivo no de fortalecer las instituciones de seguridad, sino de asegurar un suministro suficiente de «tiradores».
El fenómeno fue aún más pronunciado cuando se trató del desarrollo del sector policial afgano. La apremiante necesidad de un sistema de aplicación de la ley y de investigación criminal se vio superada por la necesidad de fuerzas adicionales de primera línea para combatir la insurgencia talibán. Especialmente después de la transición a una misión de contrainsurgencia convencional, la policía afgana se convirtió en la fuerza de «contención» en la estrategia de «despejar y retener» llevada a cabo por las fuerzas estadounidenses y afganas. Como resultado, los sistemas de justicia y de aplicación de la ley eran prácticamente inexistentes, lo que supuso un obstáculo para el progreso en la construcción del Estado y socavó la legitimidad del gobierno central a ojos de los afganos.
Del mismo modo, a pesar de una estrategia de ayuda a la seguridad que preveía el desarrollo de un estado altamente centralizado directamente en Kabul, la misión antiterrorista de Estados Unidos siguió dependiendo de los líderes de las milicias y de los señores de la guerra que trabajaban en paralelo al gobierno central, y que a menudo competían con el estado por la autoridad y la legitimidad.
Por parte de Estados Unidos, el hecho de centrarse en ganar la guerra también distorsionó los incentivos para reflexionar honestamente sobre las deficiencias de las ANDSF. Las evaluaciones de ellas estaban a menudo predispuestas a exagerar su rendimiento, y se animaba habitualmente a los instructores a exagerar la eficacia de las tropas afganas.
Del mismo modo, las necesidades del campo de batalla llevaron con frecuencia a las tropas estadounidenses a asumir el liderazgo de las operaciones conjuntas, evitando que las fuerzas afganas tuvieran experiencias y posibles fallos. La presión para mejorar las condiciones de seguridad sobre el terreno, unida al mandato de que los afganos dirigieran las operaciones, creó un entorno en el que las fuerzas internacionales suplían las carencias de las capacidades afganas, ocultando graves deficiencias en el rendimiento y las capacidades de las ANDSF.
Tal vez lo más conmovedor sea que, mientras Estados Unidos se prepara para retirar totalmente a las tropas y a los contratistas en septiembre de 2021, ya hay informes de que las agencias de inteligencia estadounidenses están optando por contratar a los líderes de las milicias que operan fuera de las estructuras de seguridad afganas formales, una estrategia de inversión en actores no estatales que reconoce la importancia del sector de seguridad informal de Afganistán y lo perpetua.
Lecciones aprendidas
Cuando Estados Unidos invadió Afganistán en 2001, su objetivo no era el desarrollo de un Estado afgano. Era la derrota de los talibanes para evitar que el territorio fuera una base de operaciones para futuros actos de terrorismo internacional. Durante las dos décadas siguientes, la construcción del Estado se convirtió en un componente central de la estrategia estadounidense, aunque sólo en la medida en que creaba las condiciones para que Estados Unidos viera el fin del conflicto. Como otros han señalado con razón, la ayuda a la seguridad de Estados Unidos, incluso en las mejores circunstancias, suele estar plagada de un enfoque excesivamente táctico sobre la construcción de capacidades a largo plazo. Esta dinámica se vio tan exacerbada en Afganistán que la estrategia estadounidense parecía oscilar a veces entre el combate, la lucha antiterrorista, la ayuda a la seguridad y la retirada.
Aunque es imposible revertir los errores del esfuerzo de asistencia a la seguridad en Afganistán, hay algunas medidas que Estados Unidos y sus socios internacionales podrían tomar para optimizar la asistencia a la seguridad en el futuro, ya sea asistencia residual en Afganistán o en cualquier otro lugar del mundo. En primer lugar, el gobierno estadounidense debe desarrollar una comprensión más sólida de cómo el entorno de combate compite con los objetivos de la ayuda a la seguridad. Las singulares circunstancias del 11-S que condujeron al conflicto en Afganistán dieron un valor especial al cálculo de aumentar las fuerzas de seguridad al mismo tiempo que se llevaba a cabo una guerra. Pero los responsables políticos deben ser conscientes de que centrarse hoy en los logros tácticos a expensas de la creación de capacidades a largo plazo no es una estrategia sostenible.
Incluso si tienen lugar en una zona de conflicto, las relaciones de ayuda deben seguir basándose en una visión acordada a largo plazo que pueda acomodarse a la evolución sobre el terreno, manteniendo al mismo tiempo una trayectoria estratégica firme. Los objetivos deben ser razonablemente alcanzables a través de los medios limitados de la ayuda a la seguridad y deben integrarse en los objetivos políticos más amplios de Estados Unidos y de los gobiernos receptores.
Además, las distintas agencias del gobierno de Estados Unidos deben desarrollar una comprensión compartida de lo que se pretende conseguir con la ayuda a la seguridad. Las concepciones de la ayuda a la seguridad varían entre las distintas agencias del gobierno, y cada una de ellas tiene una noción diferente del papel que debe desempeñar en la política exterior de Estados Unidos. Para maximizar la eficacia de la ayuda a la seguridad, el gobierno de Estados Unidos debería desarrollar una doctrina de cooperación a la seguridad interagencias más cohesionada, con un conjunto compartido de definiciones, objetivos y políticas para la ayuda a la seguridad, y que integre la ayuda a la seguridad y la valoración, el seguimiento y la evaluación dentro de los objetivos más amplios de la política exterior.
A pesar de los puntos en común en cuanto a material, instituciones y temas, el combate y la ayuda a la seguridad son dos empresas muy diferentes. Cuando se superponen, como se ha visto en Afganistán, pueden crear peligrosas contradicciones en los objetivos y, en algunos casos, distorsionar la estrategia y las metas. Con Estados Unidos involucrado en combates activos en al menos 14 países, y quizás más dependiendo de los términos de la clasificación, no es inconcebible que Estados Unidos se vuelva a encontrar en esta situación. Si lo hace, será esencial que los responsables políticos construyan una estrategia que tenga en cuenta y desconfigure los objetivos separados de ganar una guerra y desarrollar las fuerzas necesarias para ello.
Fte. The National Interest (Lauren Woods y Elias Yousif)
Lauren Woods es la directora del Security Assistance Monitor (SAM) del Center for International Policy, y Elias Yousif es el subdirector de SAM.
