El enfoque europeo de apoyo al esfuerzo bélico de Ucrania ya no es el adecuado. Europa necesita desesperadamente aumentar su producción industrial de defensa. Pero a pesar de que existe un claro consenso en torno a esta necesidad urgente, las líneas de producción europeas todavía no han llegado al máximo de su capacidad. La raíz del problema no es tanto la falta de voluntad política sino, como suele ocurrir con la defensa europea, la falta de cooperación y de financiación.
El tiempo apremia. La producción rusa de defensa se está acelerando, con Rusia preparándose para una ofensiva de invierno y bombardeando ciudades ucranianas en diciembre al ritmo más alto desde que comenzó el conflicto. Está claro que Putin no busca una salida ni una solución negociada a esta guerra, sino revertir la humillación de Rusia y someter a Ucrania. Sin embargo, Europa aún no se ha hecho a la nueva realidad de que ésta se enfrenta a una larga guerra. Si el Congreso de Estados Unidos no aprueba más fondos para Ucrania, la transferencia de armas estadounidenses, y lo que es más preocupante, de municiones, se reducirá a un goteo. Con el apoyo de Estados Unidos a Ucrania en la cuerda floja en el Congreso, el expresidente Donald Trump a la cabeza de las encuestas y Rusia aumentando su maquinaria bélica, Europa necesita actuar urgentemente tanto para apoyar a Ucrania como para reabastecer sus almacenes y mejorar su propia preparación militar.
En los últimos dos años, los europeos han apoyado a Ucrania vaciando sus almacenes de equipos y municiones obsoletos. El Fondo Europeo para la Paz (FEP) de la Unión Europea ha incentivado a sus estados miembros a entregar material militar a Ucrania reembolsándoles parte de los costes. Sin embargo, ahora queda poco que dar, ya que la mayor parte del equipo antiguo ha sido desinvertido. Por lo tanto, el apoyo militar europeo a Kiev se está retrasando. El problema es que existe una tensión entre la reconstrucción de los ejércitos europeos y el apoyo a Ucrania. Así, los países europeos se muestran mucho más reacios a proporcionar a Ucrania equipos más nuevos y caros, que son vitales para la defensa nacional y el cumplimiento de los objetivos de la OTAN.
Se necesita urgentemente un nuevo paradigma para el apoyo militar europeo a Ucrania. Ahora el reto no consiste tanto en incentivar a los países para que entreguen armas a Ucrania como en conseguir que las industrias europeas de defensa aumenten su producción. Para ello se necesita nueva financiación significativa y que los europeos hagan algo que raramente hacen en materia de defensa: trabajar juntos.
Por ello, la Unión Europea debería crear un nuevo fondo comunitario de emergencia para la adquisición de armamento de defensa para Ucrania y la preparación europea. Este fondo debería emular el fondo alemán Zeitenwende de 100.000 millones de euros. El objetivo sería adquirir material crítico a gran escala tanto para Ucrania como para los ejércitos de la UE. Para la OTAN y Washington, este esfuerzo de la UE reforzaría el grado de preparación de la Alianza y podría servir también como uno de los principales resultados de la cumbre de la OTAN del próximo verano en Washington. El apoyo activo y vocal de la administración Biden será esencial para conseguir que la Unión Europea acepte esta medida.
El problema de la producción europea de defensa
La guerra de Ucrania ha despertado en los gobiernos europeos la necesidad de invertir en defensa. El gasto europeo ha aumentado de forma generalizada, al igual que la producción. Pero esto no está ocurriendo a la velocidad y escala necesarias.
En primer lugar, las empresas europeas son reacias a aumentar significativamente la producción. Las empresas europeas de defensa están ampliando algo, pero dudan en hacer nuevas inversiones importantes para construir nuevas fábricas y abrir nuevas líneas de producción. Las empresas están nerviosas ante la posibilidad de que la demanda se desplome si la guerra termina abruptamente o los combates amainan, ya que sólo venden a los gobiernos. En su lugar, están esperando a que lleguen contratos a largo plazo de los gobiernos para expandirse sustancialmente, pero esos contratos aún no están llegando a escala. El Director General de la noruega Nammo, que produce munición, abogó por contratos de producción a más largo plazo, de 10 a 15 años, «porque eso es lo que hace falta» para respaldar la expansión de las inversiones. «Actualmente tenemos contratos de tres a cuatro años, y eso es todo un reto. Tenemos que hablar de cómo compartimos el riesgo con los gobiernos».
En segundo lugar, los Estados europeos no están dando necesariamente prioridad a Ucrania con la nueva financiación. Los ministerios de defensa nacionales están intentando reconstruir su capacidad defensiva, cumplir los objetivos de la OTAN y modernizar sus fuerzas con una financiación limitada. Por lo tanto, son reacios a usar los preciosos recursos de defensa para proporcionar contratos de una década de duración para compensar el riesgo corporativo. De ahí que los ministerios de defensa de Europa consideren a Ucrania como una prioridad, pero no es su única prioridad. Alemania, por ejemplo, está empleando su fondo Zeitenwende para adquirir F-35 y defensa aérea, lo que, aunque importante, no aporta nada a Ucrania.
En tercer lugar, los estados europeos siguen sin coordinar sus adquisiciones. Dado que todos necesitan reabastecer sus almacenes con gran parte del mismo material, podrían trabajar juntos para combinar pedidos, crear economías de escala y enviar una clara señal de demanda a la industria. Pero no es así. Los ministerios de defensa nacionales piensan y actúan a escala nacional, y sigue habiendo poca coordinación transeuropea en lo que se refiere a la adquisición de material de defensa. Como señalaba Sean Monaghan en un informe del CSIS, tienden a cooperar menos cuando disponen de financiación. Con más recursos, se centran menos en reducir costes y pueden evitar el tiempo y los problemas burocráticos de coordinarse con otros. Así pues, actúan de forma racional. Están equilibrando la necesidad de reabastecerse, invertir en futuros sistemas de gama alta (F-35) y apoyar su propia base industrial de defensa nacional. Desde una perspectiva europea más amplia, esto está conduciendo a resultados subóptimos. Por ejemplo, los checos y los eslovacos pueden haber comprado el mismo vehículo de combate de infantería a Suecia, pero los checos optaron por un cañón de 35 milímetros (mm), mientras que los eslovacos por un cañón de 30 mm, obstaculizando innecesariamente la interoperabilidad.
Las actuales iniciativas de la UE para fomentar las adquisiciones conjuntas no son lo suficientemente ambiciosas. La financiación de EDIRPA, el intento de la Unión Europea de ofrecer incentivos financieros para la adquisición conjunta, se aprobó por sólo 300 millones de euros, una suma mísera dada la magnitud del reto. Además, EDIRPA sólo permite a la Unión Europea contribuir con un máximo del 20% a una contratación determinada y se centra más en proyectos a más largo plazo.mmmm
En cuarto lugar, las empresas europeas no suelen dar prioridad a la seguridad europea. Con poca demanda en Europa, muchas empresas privadas europeas de defensa se centran más en el mercado de exportación y, por tanto, están menos vinculadas a las demandas del Estado. Por ello, a menudo se ha dicho a los Estados europeos que se pongan a la cola de las empresas europeas, ya que éstas atienden primero los pedidos extranjeros, algo que sería difícil de entender en Estados Unidos.
El esfuerzo de la Unión Europea en materia de municiones ofrece un modelo
Dada la urgente necesidad de Ucrania y las limitadas reservas europeas, a principios de 2023 Estonia propuso una nueva iniciativa de la UE para aumentar la producción y comprar munición de artillería de 155 mm para Ucrania. Esta propuesta fue rápidamente adoptada y titulada Act in Support of Ammunition Production (ASAP), con el objetivo de proporcionar a Ucrania 1 millón de cartuchos de 155 mm al año. El plan tiene tres vertientes. En primer lugar, los estados miembros de la UE acuerdan proporcionar munición de sus reservas. En segundo lugar, los estados miembros de la UE realizan adquisiciones conjuntas de munición, y para las vías 1 y 2 se utilizan 2.000 millones de euros del Fondo Europeo para la Paz. En tercer lugar, la Unión Europea aportará 500 millones de euros para contribuir al aumento de la producción y ayudar a las empresas a superar los obstáculos para ampliar la producción.
Informes recientes revelan que la Unión Europea no está en vías de alcanzar el objetivo del millón de cartuchos. Sin embargo, la producción está aumentando. Thierry Breton, Comisario de Mercado Interior de la Unión Europea que supervisa la propuesta ASAP, declaró este noviembre que «la capacidad de producción en la Unión Europea ha aumentado entre un 20% y un 30% desde febrero». También afirmó que conseguir que la producción europea alcance el millón al año se lograría el año que viene. Según el análisis del think tank polaco OSW, «la producción europea de munición sólo aumentará significativamente a condición de que los estados miembros individuales hagan pedidos suficientemente grandes». Esta afirmación ha resultado ser astuta, ya que los estados miembros de Europa no están haciendo los pedidos necesarios para aumentar drásticamente la producción.
La solución: Fondo de Defensa y Preparación de la UE
La Unión Europea debería crear un nuevo fondo especial de 100.000 millones de euros para comprar a proveedores europeos los equipos que Ucrania necesita con urgencia. El fondo debería centrarse en identificar las necesidades ucranianas, ya sean municiones, tanques, vehículos blindados, artillería, pequeños aviones no tripulados, equipos de desminado, defensa antiaérea o municiones. Lo que Ucrania necesite para luchar contra Rusia es también el tipo de material que Europa debería tener a mano. Esto se basaría en la iniciativa ASAP de la Unión Europea y abordaría su limitación, la falta de financiación, permitiendo a la Unión Europea hacer los pedidos y aumentar drásticamente la producción, así como ampliarla a otras áreas de necesidad para Ucrania.
Así pues, la Unión Europea actuaría como comprador, con los recursos necesarios para lograr economías de escala en horizontes temporales más amplios, al tiempo que daría a la industria cierto grado de certidumbre y los contratos a más largo plazo que necesita. Esto absorbería parte del riesgo potencial del sector privado de exceso de capacidad para poner en marcha la producción. En caso de que los pedidos superen la demanda ucraniana, con la esperanza de que la guerra termine con éxito, el resto del material podría ser suministrado a los estados europeos o almacenado para los ejércitos europeos por la Unión Europea, que actuaría como almacén a escala europea.
La puesta en marcha del fondo pondrá a prueba las capacidades de la Unión Europea, que nunca ha sido un proveedor de material de defensa. La Agencia Europea de Defensa (AED) es una entidad relativamente pequeña y carece de capacidad para realizar adquisiciones importantes. Sin embargo, parte del problema de las adquisiciones de defensa en Europa es la intensa burocracia. Priorizar las necesidades de los ucranianos debería evitar enredarse en la maraña de requisitos de adquisición de los diferentes Estados europeos. Lo que es suficientemente bueno para que Ucrania luche contra los rusos también servirá para la mayoría de los ejércitos europeos. Aunque debería ampliarse la EDA, la Unión Europea también podría apoyarse en la capacidad de sus estados miembros, así como en la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento, un organismo multilateral formado por Francia, Alemania, Bélgica, España, Italia y Reino Unido. La Unión Europea también debería colaborar estrechamente con la OTAN y garantizar que sus adquisiciones promueven los objetivos de la Alianza y contribuyen a alcanzar sus metas.
Además, este fondo debería aprovechar las innovaciones ucranianas en el campo de batalla e intentar combinarlas con la capacidad de producción industrial de defensa. Muchas empresas de defensa de Europa Oriental tienen una enorme capacidad latente y ahora se encuentran en una encrucijada. Las industrias de defensa de Europa Oriental están a punto de sufrir una gran transformación, pues prestar apoyo a los viejos equipos de la era soviética que usan los antiguos miembros de la OTAN del Pacto de Varsovia ya no es viable, puesto que estos equipos se han enviado en su mayor parte a Ucrania. Uno de los objetivos del fondo podría ser ayudar a reconvertir estas fábricas para producir innovaciones ucranianas a gran escala. Esto podría ser financiado por la Unión Europea y dar lugar a empresas conjuntas entre la industria ucraniana y la de Europa del Este, por ejemplo en la producción propensa a la visión en primera persona (FPV) que necesitan desesperadamente las fuerzas terrestres europeas.
La cuestión de la financiación
El mayor reto a la hora de crear este fondo comunitario será conseguir que la Unión Europea apruebe su financiación. La complacencia y la frugalidad están empezando a apoderarse de la política europea y los dirigentes europeos, en particular los ministros de finanzas, están acostumbrados a alegar impotencia cuando se trata de financiar la defensa. La Unión Europea está luchando para conseguir que los estados miembros aprueben financiación adicional para Ucrania, con Hungría bloqueando la acción. Además, una sentencia del Tribunal Constitucional alemán ha provocado un caos presupuestario en Berlín, lo que ha hecho que Alemania, la mayor economía de Europa y principal contribuyente al presupuesto de la UE, se muestre aún más reacia a aportar fondos para los esfuerzos de toda la UE.
Pero si los Estados de la UE no están dispuestos a contribuir más a un fondo común hay otra forma más directa: pedirlo prestado. El plan de recuperación NextGenerationEU de la Unión Europea, puesto en marcha en 2020, demostró que la emisión de deuda común es viable en circunstancias excepcionales. A finales de 2022, la Unión Europea había tomado prestados 121.000 millones de euros para NextGenerationEU. También ha tomado prestados alrededor de 100 000 millones de euros para la medida de Unemployment Risks in an Emergency, que apoyaba los planes de empleo a corto plazo. La Unión Europea tiene una calificación crediticia de triple A y puede endeudarse a niveles relativamente bajos (aunque no tanto como Alemania o Francia). A pesar de la incertidumbre sobre el futuro entorno de los tipos de interés, pedir fondos prestados merece la pena para garantizar la preservación de Ucrania, aumentar la producción industrial de defensa en Europa, lo que también beneficiará a la decaída economía europea, y garantizar la seguridad de Europa.
Como explicó el ministro de Defensa de Estonia: «El mayor reto y el mayor obstáculo es muy sencillo: se necesita dinero nuevo». Los políticos europeos, en particular los ministros de Hacienda, deben dejar de alegar pobreza y de actuar con impotencia, pues existe una forma clara de acceder a la financiación necesaria para aumentar la producción.
El papel de Washington y la próxima cumbre
Pero Europa no va a actuar en un asunto de defensa tan importante a menos que Estados Unidos apoye explícitamente el esfuerzo. El Presidente Biden debería presionar a los líderes de la UE, insistiendo en que si la Unión Europea puede pedir préstamos para responder a una pandemia, también puede hacerlo para responder a una guerra.
La creación de un nuevo fondo de la UE sería también un importante resultado de la Cumbre de la OTAN que se celebrará en Washington en julio. La cumbre debe indicar que Europa está dando un paso adelante y asumiendo una mayor responsabilidad en su defensa. Un nuevo e importante fondo europeo centrado en Ucrania y en la preparación de Europa lo lograría. También sería una clara señal para Moscú del compromiso de la Alianza con Ucrania. Como la atención se centra en la producción inmediata y no en los sistemas futuros, como un futuro tanque europeo que pudiera competir con los sistemas estadounidenses, no hay repercusiones significativas en la industria de defensa de Estados Unidos. Los europeos también están deseosos de que la cumbre sea un éxito y buscan orientaciones sobre resultados que vayan más allá de la exigencia estándar de gastar el 2% en defensa.
Europa tiene la capacidad financiera necesaria para apoyar a Ucrania. Estados Unidos debería insistir en que lo haga.
Fte. CSIS. Center for Strategic and International Studies (Max Bergmann)
Max Bergmann es director del Program Europe, Russia, and Eurasia en el Center for Strategic and International Studies en Washington, D.C.
