En marzo de 2018, Donald Trump, dirigiéndose a una multitud de donantes en su finca de Florida, contó lo que parecía una broma. Hablaba de la reciente enmienda de la constitución china para eliminar los límites del mandato presidencial, permitiendo a Xi Jinping ocupar ese cargo indefinidamente. Sobre Xi, Trump dijo: «Ahora es presidente vitalicio, presidente vitalicio. Y es genial. Y mira, él fue capaz de hacer eso. Creo que es genial. Tal vez tengamos que intentarlo algún día». La multitud vitoreó y aplaudió en respuesta. De hecho, Trump ha contado una u otra versión de este chiste muchas veces desde que se convirtió en presidente.
Y aunque los comentarios de Trump son generalmente percibidos como una broma, muchos de sus homólogos en el escenario mundial son bastante serios. En enero, Vladimir Putin se dirigió a la nación rusa en un discurso anual sobre el Estado de la Unión. Además de las promesas de mejorar el nivel de vida, entre otras cosas, ofreciendo comidas calientes gratuitas a los escolares, propuso importantes reformas constitucionales que podrían debilitar la oficina presidencial y reforzar al Primer Ministro y al Consejo de Estado, medidas que muy probablemente tengan por objeto garantizar que Putin pueda seguir en el poder después de 2024, cuando los límites constitucionales del mandato lo obliguen a abandonar la presidencia.
Así es como se ve el autoritarismo hoy en día. Nuestro estudio original documenta todas las estrategias de evasión de los límites del mandato en todo el mundo desde el año 2000. Encontramos que la evasión de los límites del mandato presidencial es muy común: Cerca de un tercio de todos los presidentes que llegaron al final de su mandato hicieron un serio intento de quedarse. Dos tercios de los que hicieron el intento tuvieron éxito.
Lo que es particularmente interesante no es sólo que tantos presidentes traten de evadir los límites del mandato, sino que son cada vez más sofisticados y legalistas en la forma de hacerlo. Mientras que antes los dirigentes utilizaban acciones inequívocamente autoritarias para mantenerse en el poder, como prohibir los partidos de la oposición o destituir a la legislatura, los jefes de Estado de hoy en día utilizan en cambio las instituciones democráticas y las medidas legales para subvertir las limitaciones constitucionales de su poder. Más específicamente, encontramos que hay cuatro estrategias básicas para evadir los límites de los mandatos, ninguna de las cuales viola una constitución de forma directa: añadir enmiendas constitucionales, reescribir la constitución, usar los tribunales para reinterpretar la constitución y nombrar un presidente sustituto.
La primera y más común estrategia -utilizada en un 66% de los intentos en nuestros datos- es simplemente enmendar la constitución para extender o eliminar los límites de los plazos. Este es el camino que tomó Xi cuando, sin apenas un susurro de disensión, eliminó cualquier límite en el número de mandatos de cinco años que podía servir. A menudo, tales cambios son impresionantes en su sofisticación. En Rwanda, por ejemplo, Paul Kagame presidió un proceso de enmienda de la Constitución que le permitirá prestar servicios durante un total de 35 años (o más, si se prevén nuevas enmiendas). El proceso comenzó en 2015, cuando el partido de Kagame alentó a los votantes a firmar peticiones en las que se instaba al Parlamento a conceder al presidente un mandato adicional.
El partido, Frente Patriótico Rwandés, retuvo su respaldo formal a estos intentos hasta que se alcanzó una masa crítica de firmas. Una vez que esto ocurrió, el Parlamento aprobó una enmienda por unanimidad, y luego un 98,9% de los votantes en un referéndum popular aseguró que la enmienda entrara en vigor. Durante todo el proceso, el propio Kagame nunca hizo público si tenía intención de permanecer en el cargo o si hizo algún otro comentario sobre el proceso de enmienda, y anunció su intención de buscar otro mandato sólo después de que la medida hubiera sido aprobada. La enmienda permite a Kagame, y sólo a Kagame, un período adicional de siete años, después del cual se le aplicará un nuevo límite de dos períodos de cinco años (aprobado como parte del paquete de enmiendas) de forma prospectiva. Así pues, podrá permanecer en el cargo hasta 2034, conservando al mismo tiempo un aura de legitimidad democrática y garantizando, al menos sobre el papel, que su sucesor se limitará a un máximo de 10 años.
Una segunda estrategia, que constituye alrededor del 8% de los intentos de fraude, es lo que llamamos la estrategia de la «pizarra en blanco»: cuando un dirigente crea una constitución totalmente nueva, anulando esencialmente los antiguos límites de los mandatos. Cuando se crea una nueva constitución, el mandato del líder se reanuda efectivamente, sin ninguna violación constitucional aparente. Este fue uno de los métodos empleados por el ex presidente sudanés Omar al-Bashir hasta su destitución el año pasado: Tras tomar el poder en 1989, supervisó no una sino dos constituciones completamente nuevas, y así permaneció en el poder durante décadas sin violar formalmente los límites de los mandatos; cada vez que había una nueva constitución, su mandato comenzaba de nuevo.
Una tercera estrategia, que ha tenido un éxito notable en América Latina en particular, consiste en impugnar ante los tribunales la propia legalidad de los límites de los mandatos. Esta estrategia constituye alrededor del 15 por ciento de los intentos de fraude desde el cambio de milenio. En Nicaragua, por ejemplo, el Presidente Daniel Ortega pudo eliminar con éxito los límites de los mandatos de la constitución de su país, argumentando que constituían una violación de sus derechos humanos. El tribunal, basándose en un cuerpo de leyes constitucionales y de derechos humanos, estuvo de acuerdo. Una historia similar se desarrolló en Bolivia y Honduras. De hecho, aunque uno podría estar tentado a confiar en los jueces para evitar que el ejecutivo se quede más de lo debido, nuestro estudio encontró que los tribunales son notablemente flexibles. Con la importante excepción de Colombia, donde la Corte Constitucional bloqueó el intento de Álvaro Uribe de prorrogar su mandato por segunda vez, los tribunales tienden a aprobar el fraude de los límites de mandato en todas sus formas.
Una cuarta estrategia, que también constituye alrededor del 15 por ciento de los intentos, es lo que llamamos la «estrategia del agente fiel», que consiste en que los presidentes busquen un sucesor que puedan controlar, de modo que puedan seguir gobernando incluso cuando estén formalmente fuera del cargo. Putin fue capaz de extender su propio gobierno usando esta estrategia. Tomó posesión del cargo en 2000, cuando los presidentes rusos se limitaron a dos mandatos consecutivos de cuatro años. En 2008, en lugar de simplemente apartarse o tratar de prolongar su mandato legal como presidente, dimitió, apoyando a un sucesor elegido a dedo, Dmitry Medvedev, como presidente. Medvedev prometió nominar a Putin como primer ministro si era elegido. Con el respaldo de Putin, Medvedev ganó fácilmente la presidencia, y muy poco después de asumir el cargo supervisó una votación parlamentaria que confirmó a Putin como primer ministro. Durante los siguientes cuatro años, Putin sirvió como potente primer ministro al relativamente inerte presidente Medvedev. Después de las reformas constitucionales aprobadas en esa época, Putin pudo regresar a dos períodos presidenciales consecutivos más, ahora extendidos a seis años cada uno. Así pues, sin violar la ley, Putin ha mantenido un férreo control del poder durante 20 años; es el jefe de Estado ruso que más tiempo lleva en el cargo desde José Stalin.
Por último, un pequeño puñado de presidentes pudieron mantenerse más allá de su mandato retrasando o cancelando ilegalmente las elecciones. Sin embargo, esta es la estrategia menos frecuente (sólo el 5% de los intentos de fraude), probablemente porque es más evidentemente ilegal y autoritaria.
Aun así, un tercio de los intentos de permanecer más allá de lo establecido fracasaron, y normalmente de manera espectacular. En los últimos años, los movimientos populares de Malawi, Burkina Faso y Paraguay, entre muchos otros, han obligado a los presidentes a dar marcha atrás. (Disolver el parlamento, donde los aliados del presidente pueden estar trabajando en la legislación para prorrogar el mandato del presidente, parece ser un paliativo particularmente eficaz).
En Paraguay, por ejemplo, un reciente esfuerzo por enmendar la constitución para eliminar los estrictos límites de un solo mandato de cinco años parecía inicialmente destinado a tener éxito: El entonces presidente Horacio Cartes obtuvo suficiente apoyo para que el Senado paraguayo aprobara una enmienda que habría eliminado los límites del mandato. Sin embargo, inesperadamente, la oposición convocó a protestas en todo el país y miles de paraguayos atendieron al llamamiento, a las que se sumaron diversos grupos políticos y religiosos, entre los que destaca la Iglesia Católica. Los manifestantes se enfrentaron a la policía, lo que provocó la muerte de uno de ellos, pero lograron acortar la parte de la legislatura en la que se reunía el Senado. La fuerte reacción pública fue suficiente para presionar a Cartes para que retrocediera, retirando formalmente su apoyo a la enmienda a través de una carta al arzobispo de Asunción. El Congreso rechazó entonces la propuesta y en las elecciones de 2018, Cartes no participó, permitiendo la elección del actual presidente Mario Abdo Benítez.
Paraguay es sólo un ejemplo reciente del poder de la resistencia pública; nuestro estudio encontró que la resistencia popular a través de los esfuerzos coordinados de varios grupos de la sociedad civil, incluyendo estudiantes, clérigos, sindicatos y, en algunos casos de manera más crucial, desertores del propio partido del presidente, es de lejos el medio más efectivo para prevenir la permanencia prolongada en el país. Otra fuente de optimismo es que en las democracias bien establecidas con una larga historia de rotación del poder, la permanencia excesiva del ejecutivo es relativamente rara. De estas democracias en nuestro conjunto de datos, sólo el 18 por ciento de los líderes intentaron evadir los límites del mandato, principalmente a través de enmiendas constitucionales.
No obstante, las estrategias legales y constitucionales que los líderes utilizan para mantenerse en el poder son particularmente peligrosas, precisamente porque se perciben como democráticas desde el punto de vista del procedimiento. Una nueva generación de autócratas ha perfeccionado el arte de parecer democráticos mientras persiguen objetivos autoritarios. Su éxito suele depender de que los ciudadanos de a pie se tomen la amenaza lo suficientemente en serio como para hacer algo al respecto.
Esto es parte del proyecto «La Batalla por la Constitución», en colaboración con el Centro Nacional de la Constitución.
Fte. The Atlantic (Tim Horley, Anne Meng y Mila Versteeg)
TIM HORLEY es abogado y se graduó en 2018 en la Facultad de Derecho de la Universidad de Virginia.
ANNE MENG es profesor asistente de política en la Universidad de Virginia. Es la autora del próximo libro, Constraining Dictatorship.
MILA VERSTEEG es la Profesora de Derecho del Bicentenario de Martha Lubin Karsh y Bruce A. Karsh en la Facultad de Derecho de la Universidad de Virginia y miembro senior del Centro Miller de Asuntos Públicos. Es la autora del próximo libro, «How Constitutional Rights Matter».
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