Con la aprobación del nuevo Concepto Estratégico de la OTAN de Madrid en 2022 se abrió una etapa muy distinta a las anteriores en el seno de la Alianza. Cada cambio en las posiciones estratégicas de la OTAN ha supuesto modificaciones en las exigencias a los países en lo tocante a su aportación al conjunto, pero esta vez en un ambiente de guerra en Ucrania.
Históricamente, éste ha sido un debate entre los EE.UU. y los países europeos que pertenecen a la OTAN, ciertamente, pero también ha sido el resultado de tensiones internas entre intereses estadounidenses contrapuestos para compartir más el coste de la seguridad transatlántica sin ceder el liderazgo. Esos intereses son contrapuestos debido a que por un lado los gobiernos norteamericanos desde hace mucho tiempo quieren que Europa asuma su propia defensa -a fin de permitir al país americano orientarse al Pacífico-, e incrementen de forma sustancial su gasto e inversiones en defensa. Sin embargo, pretenden que dichos aumentos de inversión se dediquen a que Europa adquiera la mayor parte de sus sistemas de armas a ellos. En otras palabras, que la autonomía estratégica europea recaiga sobre las manos de los EEUU.
La importancia de alcanzar un elevado grado de autonomía estratégica ya se expresó en el año 1998 en la reunión de St. Malo, en la cual se llegó a la conclusión de que Europa debería tener una mayor autonomía para ser capaz de hacer frente a distintas amenazas de manera independiente, lo cual implicaba la necesidad de poseer capacidades propias a fin de ser utilizadas cuando se requiriera. Sin embargo, parece que el mensaje no ha calado y hoy, más de 25 años después, estamos en una situación similar.
Debido a que en Europa se adolece de ciertas tecnologías y sistemas que es necesario adquirir más allá de nuestras fronteras, la autonomía es limitada, como ocurre a todos los países, en mayor o menor medida. Obviamente, si una capacidad es necesaria y no la hay en el mercado europeo, lo razonable es adquirirla fuera.
La guerra de Ucrania ha supuesto el gran revulsivo para la aletargada defensa europea. Hoy parece que los europeos -más acertadamente, la Unión Europea-, somos conscientes de que no tenemos que depender del socio americano y que nuestra autonomía y capacidad política en el contexto internacional pasa por obtener esa autonomía estratégica propia.
A ello hay que unir, la llegada de Donald Trump en su segundo mandato, que está removiendo la situación que, junto con la guerra de Ucrania, impone mayores esfuerzos al conjunto de la Alianza. En este sentido, el debate, continuo e inacabado sobre el reparto de las cargas financieras de los países –burden sharing-, dentro de la OTAN no está exento de sesgos ideológicos y posiciones “cómodas” de algunos miembros, incluso aprovechándose los más pequeños de los más grandes –free riding-, es decir, los que menor esfuerzo realizan en defensa se plantean mantenerlo así o reducirlo aún más con cargo a las capacidades de quien más aporta. Esto libera recursos para aplicarlos a otras políticas, pero genera un coste de oportunidad en términos de seguridad que en la situación geopolítica actual es difícil de justificar. ¿Qué hubiese pasado si durante la pandemia no se hubiesen articulado vías extraordinarias de financiación para hacerla frente?
A partir de la firma de los Acuerdos de Gales en 2014, del cambio de orientación de las preocupaciones exteriores de los EEUU y de los problemas crecientes con Rusia y China -junto con el refuerzo de la posterior invasión de Ucrania-, la OTAN acuerda imprimir un mayor impulso al esfuerzo de los países en el gasto en defensa, marcando un mínimo en el 2% del PIB a alcanzar en el año 2024. Sin embargo, aunque la tendencia ha sido relativamente creciente, la mayor parte de los países no habían alcanzado dicho porcentaje en el año 2021, mientras que, a raíz de la guerra de Ucrania, se impulsó el gasto y la inversión en defensa y la mayor parte de ellos se situaron en el 2%.
Parece lógico que se exija a los países un mínimo de gasto en defensa con relación al PIB, ya que esta ratio muestra el esfuerzo económico, dados el coste de los sistemas de armas, la cantidad necesaria de ellos para ejercer la disuasión, la necesidad de contar con aquellos más modernos y adecuados al tipo de conflictos que muestran una mayor probabilidad y el arsenal de sistemas de los posibles contrincantes. Resulta igualmente necesario que ese porcentaje se eleve a medida que los riesgos geopolíticos, militares y económicos se hacen más profundos y evidentes.
Sin embargo, no sólo hay que poner el foco en cuánto se invierte o se gasta. La eficiencia del gasto es fundamental para entender determinadas cuestiones tanto dentro de la OTAN como de la propia Unión Europea. Diversos estudios demuestran que hay países más eficientes que otros en cómo articulan su gasto en defensa, incluso algunos hablan de cómo el conjunto de los países europeos puede mejorar el rendimiento de dicho gasto a través de la colaboración en el desarrollo de sistemas conjuntamente entre varios países, lo cual reduce los costes de I+D, de mantenimiento y expande las posibilidades de exportación reduciendo los costes unitarios. Otra vía son las adquisiciones conjuntas de sistemas, lo que permite importantes ahorros por el elevado volumen de unidades que se pueden comprar. En definitiva, reducir la fragmentación presupuestaria e industrial europea permitiría importantes ahorros que, según cálculos del Parlamento Europeo podrían superar los 50.000 millones de euros al año.
Obviamente, esta situación posee sus derivadas económicas e industriales. Con un mayor impulso a las inversiones conjuntas en defensa se pueden crear nuevos puestos de trabajo de alta cualificación -200.000, según cálculos del Parlamento Europeo-, lo cual elevaría las actividades de I+D y reduciría la brecha existente con otros países. Resulta importante poner de manifiesto que se pueden realizar inversiones en otros sectores que no sean la defensa, es algo que el lector se puede plantear. Por supuesto, esto es así. No obstante, éste es uno de los sectores que mayor impacto tecnológico genera y que más capacidad de invertir posee, debido a la relevancia que las nuevas tecnologías poseen en los diferentes conflictos.
En el caso de España, hemos perdido casi un decenio a la hora de invertir en defensa y ahora toca correr. En el conjunto de los países de la OTAN España ocupa la última posición en esfuerzo en defensa -gasto en defensa con relación al PIB-, siendo la cuarta economía europea. Los acuerdos firmados hace más de un decenio no han sido respetados con los consiguientes costes reputacionales como país y económicos, al obligar a realizar importantes ajustes presupuestarios en muy poco tiempo, con el problema adicional de que no hay presupuestos aprobados desde el año 2023.
Curiosamente, la posición de los distintos gobiernos españoles durante este tiempo ha sido de desidia -incluso rechazo de la defensa-, pero la realidad se ha impuesto a las ideologías. Considerar que la defensa es algo negativo implica no entender cómo es la política internacional, cuál es la posición que se ocupa en el conjunto de los países, en qué contexto -europeo y de la OTAN-, nos movemos, etc. Sin defensa no hay seguridad y sin ella la prosperidad económica es imposible de ser alcanzada.
Durante estos días se han alcanzado acuerdos que implican un importante impulso a medio y largo plazos de la defensa europea pero que también suponen un compromiso real de cada uno de los países -casi todos ellos pertenecientes también a la Alianza Atlántica-. Hasta tal punto esto es así, que el gobierno español pretende acelerar su aterrizaje en el famoso 2% incluso antes del año 2029. Esta situación, a priori positiva, ya que pretende mejorar la seguridad del país y aporta mayor seguridad al entorno, esconde retos casi insalvables. Entre ellos cabría destacar si se tienen suficientes militares como para dotar a las unidades del personal necesario. La respuesta es negativa. Si es posible gestionar el creciente volumen de recursos de manera eficiente con las capacidades de gestión actuales. La respuesta es negativa. Si es posible satisfacer las nuevas demandas de sistemas de armas y tecnologías que se plantean utilizando recursos industriales propios. La respuesta sigue siendo negativa.
En definitiva, el incumplimiento de los acuerdos sobre esfuerzo en defensa hace extremadamente complejo cumplir con las estrategias marcadas desde la perspectiva industrial, tecnológica y militar. Todas las estrategias marcan objetivos que se alcanzan con políticas y éstas han de llevar aparejados recursos. Cuando alguno de esos elementos falla el conjunto no funciona adecuadamente y la eficiencia del sistema se resiente. Ahora se impone la racionalidad y una profunda revisión de dichas estrategias. ¿Estará la política a la altura de lo que requiere la seguridad de la sociedad? La respuesta es una gran incógnita.
Antonio Fonfría
Universidad Complutense de Madrid y Academia de las Ciencias y las Artes Militares